martes, 18 de agosto de 2009

La ineficiencia del Estado

.
Artículo publicado en La República, martes 18 de agosto de 2009

http://www.larepublica.pe/pagina_impreso.php?pub=larepublica&anho=2009&mes=08&dia=18&pid=1&sec=1634&pag=18

¿Por qué funciona tan mal el Estado peruano? La mayoría de explicaciones que se esgrimen no parecen satisfactorias. Se señala que el recorte de sueldos implementado por el actual gobierno habría alejado a muchos funcionarios capaces; puede ser, pero no parece que durante el gobierno de Toledo la eficiencia del Estado haya sido muy superior. Se dice que la descentralización ha complicado las cosas; puede ser, pero los gobiernos locales tienen ya décadas de funcionamiento, y los regionales se construyeron sobre la base de los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR), no es que hayamos empezado de cero. Se dice también que el Estado estaba habituado a moverse con una lógica signada por la escasez, por lo que no sabría gastar; sin embargo, durante el fujimorismo sí se pudo aprovechar coyunturas de expansión de la economía, y también en el periodo 1985-1987, durante el primer gobierno de García. ¿Por qué ahora no se puede hacer lo que antes sí? La ineficiencia del Estado no fue un tema durante los años del fujimorismo, tampoco durante la década de los 80, como lo es ahora. Durante la dictadura militar sí, pero era un tema asociado a la corrupción e ineficiencia propias de un régimen sin controles ni rendición de cuentas. Por otro lado, llama la atención que la discusión sobre la ineficiencia del Estado se dé en el marco de una notable (a la luz de la historia previa) continuidad de las políticas macroeconómicas, que explican al mismo tiempo el crecimiento y sus magros resultados redistributivos.

¿Cómo se entiende esto? Creo que un elemento clave está en el quiebre del sistema de representación política y social ocurrido en los años 90, que impidió la consolidación de un sistema de partidos y entronizó una política personalista. Partidos más fuertes, relativamente estables, permitieron el desarrollo de capacidades de gestión pública a su interior, así como el establecimiento de acuerdos que hicieron posible construir capacidades institucionales. Por el contrario, con políticos personalistas y partidos volátiles se soslaya la importancia de contar con programas, planes de gobierno, y de articular un núcleo político y técnico capaz de implementar los mismos. Una vez en el poder, estos políticos, y los funcionarios designados por estos, inician su gestión desde cero, y luego sus movimientos se desvanecen sin posibilidad de acumular experiencia. Priman lógicas de corto plazo y oportunistas en el manejo público, lo que debilita las capacidades institucionales.

Pero no todo es ineficiencia. En las alturas del Estado central, esta precariedad es resuelta delegando el manejo de la cosa pública a redes tecnocráticas nacionales y globales, lo que limita seriamente la deliberación política, pero también ha permitido la continuidad del manejo macroeconómico (y sus límites). Pero la precariedad del Estado se hace evidente en los sectores y en los niveles subnacionales, en donde convergen políticos sin visión y sin experiencia, y funcionarios cómodos con el statu quo.

11 comentarios:

Enrique Prochazka dijo...

Hola Martín. Interesante tu recopilación de los argumentos que se mencionan para el tema del gasto ineficiente. Es verdad que existe esa diferencia en el perfil del tecnócrata "central" versus el funcionario subnacional. No creo que la debilidad institucional de los partidos sea lo suficientemente potente, como hipótesis, para explicar aquello. Desde mi experiencia como tecnócrata te añado dos reflexiones que pueden echar alguna luz sobre esto.

1. Falta de incentivos para obrar bien: si yo gano 12,000 soles mensuales por comprar patrulleros, y compro con absoluta limpieza los mejores patrulleros posibles, al final me llevo a casa 12,000 soles. Si compro amañadamente, lo más probable es que termine llevándome a casa unos cientos de soles más por cada carrito. Saca tu cuenta, son 500, 800 patrulleros... Pero si, harto de esa disyundiva, DECIDO NO HACER NADA, me llevo a casa 12,000 soles. Dilema del prisionero, le dicen.

2. Te puedo asegurar que la principal razón por la que no se gasta la plata en Ancash (y va mi apuesta por Junín y Lima, que también conozco de cerca) es porque resulta imposible esquivar la coima. Por lo tanto, la demora consiste en esperar a que aparezca un coimero con mejor oferta.

Saludos tristes,

Enrique.

Martín dijo...

Enrique,

gracias por tu comentario. Pero me pregunto, ¿hay alguna diferencia entre hoy y el pasado? Antes también se compraban patrulleros, y no parecía haber complicaciones mayores. ¿Por qué ahora sí? ¿Qué ha cambiado? Yo propongo explorar el hecho de que los funcionarios no tienen el respaldo político de un partido con alguna idea de lo que quiere hacer.

Lo mismo si uno piensa en gobiernos regionales. Mi impresión es que antes, con redes partidarias mejor armadas (lo que incluye redes clientelísticas y de corrupción) juegas en pared con tus proveedores amigos, y las cosas se hacen. Ahora, no hay lealtades, así que el mercado es muy desordenado.

Da para pensarlo mucho más, por supuesto. Saludos.

Enrique Prochazka dijo...

Tienes razón, Martín, en representarte el asunto bajo la luz de esa hipótesis. No discutiré que los funcionarios sin respaldo político (i.e., sin instrucciones)operan ahora de manera menos eficiente, pero insistiré en ofrecerte datos para complementar eso, que no estarán de más.

1. Las compras "de antes" eran efectivas, al margen del hecho de las prácticamente seguras coimas que hubo, porque tomaban un número menor de pasos. Se decidían exclusivamente en uno o dos despachos. La mordida usual era entre el 10 y 15%. Pero ahora hay más barreras que saltarse, más burós en la burocracia de adquisiciones del Estado. La mordida se ha elevado muchísimo; algunos proveedores están alarmados de que se esté pidiendo el 40, el 50% adicional para verificar la compra manteniendo bien alimentados a todos los involucrados.

2. Además, la compra se demora porque se rehace muchas veces bajo distintos incentivos: un nuevo decreto de urgencia, un shock de inversiones, un préstamo condicionado, una urgencia política... A medio proceso surgen nuevos actores, mejores "facilitadores" = aceitadores, lobbystas. Cambio de planes. O reaparece un proveedor con nuevo equipo y viejos lobbystas. La compra se posterga hasta que los nuevos planes estén trazados.

3. No son sólo compras. Piensa en La Taboada, San Lorenzo, Collique, transacciones que van lentas hasta que de pronto se aceleran, o viceversa.

En efecto, es en buena medida un tema de desorden incrementado. Y pronto, más urgido.

Saludos,

E

Anónimo dijo...

Martin:
por qué asumes que antes funcionaba bien el Estado. El hecho de que no haya habido muchas críticas, no significa que antes el Estado no era tan ineficiente.
Antes el Poder Judicial era más ineficiente que ahora, pero diera la impresión de que la crisis de ahora fuera mayor. Esto es ilusión óptica. Habría que ver cifras en un determinado sector para ver si, en realidad, este sector ha mejorado o no.
Lo que quizá pueda haber sucedido es que la percepción negativa del funcionamiento sobre el funcionamiento del Estado haya aumentado. Pero percepción no es lo mismo que realidad.
En los 80 y parte de los 90, los grandes temas eran el terrorismo y la hiperinflación, los cuales concentraban gran parte de la atención pública. Además, mucha de la prensa en los 90 estaba "a favor" (si es que no comprada) del Gobierno.
Hay que ver datos para ver si la eficiencia del Estado ha mejorado o empeorado. Incluso, habría que analizar por sectores. Con los datos recién podríamos empezar a arriesgar hipótesis.
saludos,
César

Martín dijo...

Qué bueno que está este intercambio.

Enrique, sugieres que ahora hay más controles que antes, y esa sería la fuente de la ineficiencia. Supongo que esos controles son resultado del paquete de reformas liberales que quieren evitar el "populismo". Sin embargo los controles hacen más difícil la corrupción: no la elimina, la hace más engorrosa, eleva las tarifas y paraliza el Estado. Se pierde por todos lados. ¿Qué se hizo mal entonces? ¿Cómo tener controles y a la vez eficiencia?

César, no asumo que antes el Estado fuera necesariamente más eficiente, simplemente que antes eso no parecía ser un tema; no solo porque otros temas lo taparan. En general, la impresión es que antes, si había plata, se gastaba, no como ahora, que hay y no se usa. ¿Por qué? Antes el Estado intervenía más, tenía más presencia en la economía y la sociedad, tenía más funciones y tareas, y el límite parecía ser económico, no de capacidad de gestión.

De otro lado, está el tema de las percepciones, que no era mi tema. En general, podría decirse que ahora las expectativas son mayores, por eso se juzga con más rudeza que antes. De acuerdo con el PJ funciona ahra mucho mejor que antes. Insisto, mi tema es por qué ahora parece sistemático que el Estado no puede llevar a la práctica lo que se propone hacer, existiendo dinero, y antes eso no parecía ser un problema. ¿Por qué? ¿Porque los procedimientos son más engorrosos, como sugiere Enrique, o porque las capacidades políticas y técnicas se han debilitado, como sugiero yo?

Enrique Prochazka dijo...

Ojo, Martín, que en ningún momento me he opuesto a tu tesis: me parece válida pero insuficiente, y pongo sobre la mesa elementos para complementarla. Lo mío no es una contraposición.

Resumes que en mi punto de vista los controles no eliminan la corrupción sino que la vuelven más engorrosa, "eleva las tarifas y paraliza el Estado. Se pierde por todos lados."

Ahí hay varias cosas. A ver:

1. Hace ya un montón de años (1997 creo) en el MED empezamos a ver que los procesos de descentralización requeridos (pero entonces castrados) confluían mal con el estado de nuestra educación superior. ("Ningún país tendrá un futuro mejor que su universidad presente"). En pocos años, previmos, iba a haber una crisis de gerencia, debido a la multiplicación de la demanda por gestores de alto nivel y a la disminución no del número, pero sí de la calidad de los gestores, en particular los subnacionales. Temo que esa predicción se ha cumplido al milímetro.

2. En todo caso, esto se combina con la perspectiva de C. Blume y muchos otros en el sentido de que el gobierno ahuyentó a los tecnócratas al sector privado al bajarles los sueldos. Yo -que no soy un gestor profesional- huí a Antamina (y a la literatura, vamos). Pero es el caso de muchos, muchísimos de mis ex-co-tecnócratas.

3. Está claro que el estado se protegió de los largos años de escasez generando normas de ahorro y frugalidad, y que esas normas entorpecen el gasto en épocas de bonanza. Pero es que el proceso es dinámico, y normas como por ejemplo el SNIP (que es un sistema de asignación, no una valla llena de agujeros como quieren verla unos y otros) son imprescindibles para llevar adelante el proyecto nacional. No hay que "saltarse" el SNIP, ni CONSUCODE; hay que ajustar las normas para que estimulen el gasto racional.

4. Pero -y hé aquí una dimensión fresca del problema- el estado tiene, y ES, un proyecto occidental. No todos los agentes de gasto locales comparten las características profundas de ese proyecto (democracia liberal racional, digamos). El gasto CONSPICUO en monumento al sombrero, la pileta de pepelma, son más afines al carácter de la fiestas patronales en las que el santo/Apu debe ser honrado a rabiar, dispendiosamente, para pica de los vecinos. Arguedas meets Thorsten Veblen. And misses von Mises. La posta médica queda sin construir, la pista sin asfaltar. Los liberales racionales enmudecen, espantados e incrédulos. El Apu, feliz.

Saludos

E

Anónimo dijo...

Martín:
Tú dices que ahora hay plata, pero no se gasta. ¿En qué sustentas esa afirmación? Yo he escuchado a varios economistas, y si no me equivoco Gustavo Guerra García entre ellos, que si se está gastando más en términos relativos, y bastante más dirían algunos, siempre en términos relativos. Si esto es así (hay que ver datos), tu afirmación es falsa (dependiendo en qué nivel te muevas: de la realidad del gasto o de las percepciones de las personas sobre el gasto). En este punto, prefiero el término percepciones, antes de que expectativa. Ahora que se haya incrementado el gasto no significa que estemos en el mejor de los mundos. Y aquí ya va el tema de las expectativas, que quiere y espera la gente.

Después tú dices que parece sistemático que el Estado no puede llevar a cabo lo que se propone. La palabra clave aquí es parece. Seguimos otra vez en el tema de las percepciones. Yo te diría que las municipalidades de Lima ahora son mucho mejores, en términos relativos siempre, que la de 90 e, indudablemente, que los 80. En todo caso, veamos los datos. Igual te daría como ejemplo el BCR, SBS, Poder Judicial. Tienes datos respecto de que los proyectos de los Ministerios de Comercio, Industria, Vivienda y, en general, todos los Ministerios funcionan peor que en los 80 o 90. Por ejemplo, el proyecto Mivivienda parece que funciona bien. Esta percepción habría que contrastarla con los datos y un mejor análisis sería compararlo con los proyectos de vivienda de los 80 de Alan: ventanilla y otros que hasta donde tengo entendido fueron un fracaso.
Otro punto para no alargarnos, Veamos si los soles invertidos en los proyectos de vivienda de los 80 fueron mejor invertidos que los proyectos de vivienda en la actualidad. Igual con los proyectos de agricultura, pesca, etc. La idea no es utilizar el dinero por utilizarlo, sino que ese dinero sea inversión. mira el caso del Tren Eléctrico: cientos de millones de dólares desperdiciados. Fue fácil gastar esos cientos de millones de dólares, pero para qué. Hacer buenos proyectos demora: buscar a la gente que pueda hacerlos, determinación y discusión de los objetivos, elaboración del proyecto, rentabilidad, etc., todo eso puede demorar meses o años, pero a largo plazo es más beneficiosa. La impaciencia de Alan por gastar y cambiar al país en los 80 mira al desastre que nos llevó. Gastar el dinero es fácil, invertir en buenos proyectos es difícil.
El tema está interesante.
César

Anónimo dijo...

Un punto final Martín:
los controles pueden explicar la ineficiencia del gasto. Quizás alguién te pueda decir que son para buscar la eficiencia en el Gasto, como por ejemplo evitar construir un monumento al maiz, un edificio municipal supermoderno en una comunidad, cuando la población no tiene luz, etc. Si los vez a largo plazo, estos controles pueden ser eficientes. En todo caso, hay que establecer ciertos criterios para medir la eficiencia de un proyecto, lo cual se vincula en parte con mi anterior comentario.
saludos,
César

Martín dijo...

Buenísimos los comentarios, muchas gracias. Algunos temas:

- podríamos estar de acuerdo en que se está gastando más en términos absolutos, pero igual no se alcanza a gastar todos los presupuestos asignados. Los datos muestran que no se llega a ejecutar todo lo asignado, aún en sectores y áreas con necesidades urgentes y evidentes. Habría ahora más controles que antes y problemas de gerencia, ausencia de capacidades, junto con problemas políticos diversos.

Podríamos estar de acuerdo en que el hecho de que no se gaste todo lo asignado no necesariamente es malo: peor sería gastar todo en tonterías.

Estaría también de acuerdo con que el Estado hoy está "mejor parado" que en los años 80. La comparación no es muy justa, eso sí, porque estamos comparando una situación de crisis fiscal con otra que tiene detrás años de crecimiento ininterrumpido (hasta que eso terminó con la crisis financiera internacional).

Me pregunto entonces: ¿había antes más capacidad de gestión, pero el problema era que no había plata? ¿O tampoco había esa capacidad, y no nos dábamos cuenta porque no había plata? En general, mi impresión es que hemos perdido en capacidades. Como que antes "hacer" cosas era más fácil y de aprovechar la plata que había. Pienso en 1985-90, por ejemplo. De acuerdo que las cosas que se hacían no necesariamente estaban bien hechas, como en el caso del tren eléctrico. Pero ahora se sufre para comprar patrulleros... Supongo que antes era más fácil hacer tanto porque había más capacidad, como porque había menos controles...

En los últimos tiempos sumas más controles establecidos para poder coto al populismo, y nos acercamos a lo que me parece marca la situación actual: dificultades para implementar lo que uno se propone.

Termino proponiendo un tema para seguir pensando: la reconstrucción de Pisco. Años antes, enfrentar los efectos del fenómeno del niño en 1983 o 1997, o los efectos del terremoto de Arequipa de 2001 no llevaban a un debate sobre ineficiencia. Había un desastre, había un plan de reconstrucción, un presupuesto, las obras se hacían. Parece ser un dato nuevo que ahora el Estado se muestra "paralizado". Saludos.

Anónimo dijo...

¿Ineficiente? ¿Para qué? ¿Para quienes? De la manera como describe la situación, se puede inferir que para esos partidos volátiles con liderazgos personalistas, el Estado resulto “eficiente” en la obtención de privilegios y posicionamientos mediante el aprovechamiento de este Estado pensado como botín, de sus recursos y sus productos. De otro lado, si en el fujimorismo, la cuestión de ineficiencia del Estado no fue tema de debate fue esencialmente porque las capas tecnocráticas arrastradas y posicionadas estratégicamente por el régimen hicieron simplemente suya esa tesis sin más: el Estado es ineficiente y punto. Considero que la ola de privatizaciones, si bien no plantea el debate, adopta como un supuesto dicha premisa. Además, hay que recordar que toda esta discusión forma parte la regulación neoliberal al cual el Estado peruano fue sometido: la cuestión del Estado mínimo. Lo que se dio como una suerte de reprivatización del control del Estado mediante la imposición de políticas globales dictadas desde las instituciones financieras internacionales y todas sus implicaciones en los ámbitos social y económico. Quizás a eso se refiera cuando dice que la ineficiencia del Estado central es resuelta “delegando el manejo de la cosa pública a redes tecnocráticas nacionales y globales.”

Ahora bien, si esta discusión sobre la ineficiencia del Estado se da ahora, como usted menciona, “en el marco de una notable (a la luz de la historia previa) continuidad de las políticas macroeconómicas, que explican al mismo tiempo el crecimiento y sus magros resultados redistributivos”, esta no puede descartar estas otras preguntas: ¿Cómo se puede hablar de “crecimiento” sin cuestionar su naturaleza, sus orígenes, los sectores que lo defienden, sus vínculos con el capital extranjero, su respectiva dosis de autoritarismo y represión, esta última, consensual (“perro del hortelano”) y la del garrote cuando el consenso no da para más? Sólo de una manera: asumiendo que el crecimiento es bueno en si, y que solo se trata de una cuestión de redistribución. Y para esto, la solución se resume a una cuestión de voluntades (“voluntad política” dicen), signos que se tienen que emitir desde el Estado. ¿Y los movimientos políticos y sociales que se oponen a la reprimarización de la economía? ¿Y aquellos otros que discuten la cuestión del canon? ¿Acaso esas propuestas no forman parte de este debate?

Finalmente, usted termina afirmando que la precariedad y la ineficiencia del Estado se hace evidentes “en los sectores y en los niveles subnacionales”, si esta apreciación permite ampliar el debate, pues está muy bien porque percibo que nos esta convocando al análisis de las cuestiones de descentralización y de regionalización, de manera general, y de los “núcleos ejecutores”, de manera puntual, como ultima propuesta lanzada desde el gobierno. ¿Cuáles serían entonces, según usted, las virtudes de estos últimos?

Saludos
Eduardo M.

Anónimo dijo...

Martín:
el que no haya habido debate sobre los fenómenos de los años 1983 y 1997, y el terremoto del 2001, no significa que su tratamiento haya sido bueno. De repente las expectativas eran bajas, y la gente aceptaba nomás. Por ejemplo, en los 80 la gente aceptaba una inflación alta como si eso fuera algo normal, y no sólo en el Perú sino en latinoamerica. Ahora, tú hablas de inflación y eso es un herejía. Sólo de escuchar la palabra, Alan se transforma.
No estoy seguro que el tratamiento del fenómeno del niño del 83 haya sido bueno, yo he escuchado que no fue muy bueno, pero habría que investigar. El del año 97, si he escuchado que hubo un tratamiento adecuado de acuerdo a la magnitud del fenómeno y a nuestras posibilidades. No conozco el caso del terremoto del 2001.
Es cierto que el caso del terremoto de pisco del año 2007 no ha sido bueno e incluso se puede decir que pésimo. Pero y ¿quién es el responsable? y habría que determinar si eso un problema de ejecución o de luchas políticas. Según algunos, el problema nació en el Congreso cuando crearon Forsur y eso paralizó su capacidad de gestión. Un factor también estuvo en la lucha de intereses entre el Gobierno Regional, las Municipalidades y Forsur. Este sería más que un problema de ejecución del gasto, de luchas de intereses políticos, de los objetivos que se querían lograr, etc. Quizás si había la capacidad operativa, pero se le saboteó por intereses políticos. habría que investigar cuál fue la causa de este desastre.
Sin embargo, inferir a partir sólo de este caso que el Estado más ineficiente que antes es una falacia. De un caso, no puedes realizar una inferencia general.
Esto me hace recordar el caso de los reclamos de los problemas de los Bancos. El otro día ví que los Bancos dicen que se hacen cientos de millones de transacciones al año y los reclamos solo llegan a miles, o sea, que el 0,00xx por ciento de las transacciones fallan. Por ese porcentaje no podemos decir que el sistema falla; sin embargo, las personas se quejan y eso resalta en la prensa, y se hace creer que el sistema puede estar mal. Hay fallas, por cierto, pero esas fallas no justifican un cambio radical del sistema. A ello habría que comparar las fallas de este sistema con las fallas del sistema anterior.
otro caso es el de los accidentes de tránsito. Yo creo que ahora la sociedad se ha vuelto más concientes de este problema, y también ha aumentado los accidentes, pero eso debe a que la economía ha crecido, sin que la capacidad de fiscalización haya ido a la par.
Por ejemplo, antes en una carretera
iba un camión, ahora van 4 camiones (por dar cifras), eso crea una mayor concentración, lo cual eleva la probabilidad de que aumenten los accidentes. Igual en el caso de los buses. ahora transitan muchos más en las carreteras que antes. esta es una de las causas del aumento de los accidentes. Es muy probable qeu antes no existiese capacidad de fiscalización, pero no se percibía, porque la probabilidad de accidentes era baja.
Quizás, algo de eso sucede con la capacidad de gestión. Antes no había mucha capacidad de gestión, y cuando había dinero se gastaba, pero mal. Ahora, ha aumentado un poco la capacidad de gestión, pero como dice Prochazka no en la proporción necesaria, y hay dinero, lo cual hace visible, la ineficiencia del Estado.
El tema da para más.
saludos,
César