martes, 20 de julio de 2010

Recursos naturales, presupuesto público y calidad de gasto

Participo en un interesante proyecto que explora las relaciones entre el boom de los precios de los recursos naturales, el aumento de los presupuestos públicos y las consecuencias sobre la calidad de gasto en los países andinos, desde un enfoque de economía política, con equipos interdisciplinarios, de los que he aprendido muchísimo.

Este proyecto es auspiciado por el Centre for the Future State, parte del Institute of Development Studies (IDS), de la Universidad de Sussex, y liderado por Andrés Mejía. En este marco, trabajamos con un equipo coordinado por Roxana Barrantes y por mí, cuya versión preliminar está ya disponible. Ver:

El boom de los recursos naturales y las coaliciones presupuestarias – una ilustración con el caso peruano
Roxana Barrantes, Martín Tanaka, Sofía Vera, Max Pérez-León
Instituto de Estudios Peruanos
Marzo de 2010

Resumen

El boom de precios de recursos naturales ha ocasionado cambios importantes en la composición de los ingresos públicos. Desde esta constatación, este trabajo examina cómo han cambiado las asignaciones de recursos públicos tanto por sectores del gobierno central, como en los niveles subnacionales. A partir de esta evidencia, se discuten los cambios en las normas que regulan los niveles y distribuciones del canon minero, y las interacciones en el Congreso que les dieron origen. La negociación política alrededor del destino de los recursos generados directamente por el boom puede seguirse analizando los vaivenes de la ley de canon, que muestra cómo ella no partió ni del poder ejecutivo, ni de negociaciones partidarias o presiones de actores regionales, sino de una circunstancial alianza ad-hoc de legisladores representantes de regiones con recursos mineros. La evidencia disponible sugiere que, en la determinación del uso de esos recursos, no han primado grandes intereses políticos o sociales claramente articulados. Por el contrario, parecen haber primado factores coyunturales, inercias institucionales, así como una búsqueda de legitimación política de corto plazo de los gobiernos. No hemos encontrado evidencia de que haya mejorado la calidad del gasto público, entendiendo por este un gasto que privilegie los sectores sociales (Educación, Salud, Mujer y Desarrollo Humano). En este contexto, la negociación política por el presupuesto se da en los márgenes del mismo, sin afectar el manejo macroeconómico general.


http://www2.ids.ac.uk/futurestate/pdfs/Paper%20Peru%20version%20final%20enviada%20limpia%20(4).pdf

Más sobre el proyecto en general, y otros documentos disponibles en línea:

How do resource revenues affect the quality of spending? Resource dependency, state capacity, and budget politics in the Andes

Background

This project is a partial continuation of earlier work done under the 'Budget governance and state capacity' project. It draws from the findings of working paper 311; 'Aid, Rents and the Politics of the Budget Process', published in 2008. The Inter American Development Bank is in the process of launching a similar research agenda to look at subnational patterns of government spending. The high degree of resemblance between the two research ideas has put additional emphasis on the relevance of the research theme. The concrete challenge ahead is to play an influential role in shaping the IADB’s conceptual proposal, maintain and develop the three case studies outlined in this project, and use DRC funding to match IADB funding to develop joint initiatives and explore further funding options.

Aims and Objectives

This research proposal seeks to advance our understanding of “How do natural resource (non-tax) revenues affect the quality of public spending” in developing countries. The research goal is to test whether the sudden increase of natural resource revenues has improved the state’s ability to deliver good quality services for the poor in three resource dependent countries in the Andean region: Ecuador (mostly oil), Peru (mostly mining) and Bolivia (mostly gas). For analytical purposes, the study focuses on the countries’ budget processes because this is a critical policy arena where relevant political actors (government and opposition, national and subnational, elected and otherwise) bargain spending allocations on repeated interactions over time. The working hypothesis is that the surge of non-tax revenues in the context of weak state institutions provoked a divorce between national and subnational policymakers. This project wants to look at how those realigned “budget coalitions” shaped the quality of spending in the Andean democracies.

Researchers

Lead researcher and programme convenor: Andres Mejia Acosta
Bolivian Partners: Roberto Laserna (CERES)
Peruvian Partners: Martin Tanaka and Roxana Barrantes (IEP)
Ecuadorian Partners: Vicente Albornoz (CORDES)

http://www2.ids.ac.uk/futurestate/research/Phase2/prog3/projects/PolRes.html

Roberto Laserna (forthcoming), Bolivia: bonanza exportadora y descentralización, IDS, Brighton: UK
http://www2.ids.ac.uk/futurestate/pdfs/Bolivia_R_LasernaFINAL.pdf

Arellano-Yanguas, Javier (2008) Resurgimiento Minero en Peru: una version moderna de una vieja maldicion? (translated: Mining Revival in Peru: A Modern Version of an Old Curse?, Colombia Internaccional No 67: pp.60-83 (available in Spanish only)
http://www2.ids.ac.uk/futurestate/pdfs/._data_Revista_No_67_04_Analisis_3%5B1%5D.pdf

Arellano-Yanguas, Javier (2008) A Thoroughly Modern Resource Curse? The New Natural Resource Policy Agenda and the Mining Revival in Peru, IDS Working Paper 300, Brighton: IDS, March (de allí saqué el gráfico)
http://www2.ids.ac.uk/futurestate/pdfs/wp300.pdf

Un comentario pequeño para terminar: no creo que la evidencia que recogimos y analizamos en esta investigación sobre presupuesto público permita sustentar en modo alguno la idea de que el Perú pueda ser considerado un "caso típico de Estado predatorio", “clepto-patrimonialista”, "organizado para saquear el país y para robar", como plantea mi colega Sinesio López, a pesar de que sea cierto que la bonanza no ha mejorado la calidad del gasto y que probablemente haya más corrupción que antes. Una cosa es lo que sugiere la investigación y otra un discurso que suena muy politizado, en el mal sentido del término. Ver:

El Estado predatorio
Vie, 16/07/2010
Sinesio López
http://www.larepublica.pe/el-zorro-de-abajo/16/07/2010/el-estado-predatorio

En cuanto a la corrupción, existen investigaciones que, si bien confirman los problemas que todos percibimos, no atribuyen sus causas a las perversas intenciones del "modelo neoliberal", y más bien apuntan a los problemas institucionales tradicionales de nuestro Estado. Al respecto recomiendo ver de Stanislao Maldonado: "Resource Windfall and Corruption: Evidence From a Natural Experiment in Peru", que discutimos hace poco en el instituto:

http://asesinatoenelmargen.blogspot.com/2010/05/corrupcion-y-recursos-minerales-en-peru.html
http://asesinatoenelmargen.blogspot.com/2010/07/mesa-verde-en-el-iep-sobre-corrupcion-y.html

Ver también El Estado en emergencia: Ica 2007, de Ludwig Huber y Leonardo Narvarte (Proética, 2008).
http://www.proetica.org.pe/Descargas/PDF/Proetica%20Ica%20final.pdf

Ver en general todos los documentos y publicaciones de la página de Proética:
http://www.proetica.org.pe/

En general, con más recursos, en un contexto de debilidad y caos institucional, se abren oportunidades para la corrupción, pero no veo la relación entre ello y el neoliberalismo. La investigación comparada sugiere que Venezuela, Bolivia o Ecuador padecen de problemas muy similares: las variables comunes están en la debilidad del Estado y de las instituciones, no en el modelo de desarrollo. Da para seguir discutiendo más, espero tener ocasión de hacerlo próximamente.

4 comentarios:

Luis Enrique Alvizuri dijo...

Señor Tanaka:

1. Simplemente cambie usted el nombre de "recursos naturales" por el de "guano" o "caucho" o "harina de pescado" o "minería" y tenemos la misma historia del Perú. No hay mucho de nuevo en todo este análisis.

2. En realidad, si el señor Mejía hubiera leído unos cuantos libros de esos que se editaron en los años 70 sobre los "boom" latinoamericanos y peruanos se hubiera ahorrado el dinero y el esfuerzo de tratar de entender, desde Sussex, algo que era fácil desde aquí, en Pueblo Libre, en las bibliotecas de la Católica o San Marcos.

3. Todos los "boom" habidos (más los que vendrán, sean de espárragos o de cocina novo andina) no sirven más que para alimentar las riquezas de las clases altas, crear "eishas" y consolidar las estructuras de poder político (no voy a repetir todo lo que dicen los libros ya mencionados).

4. Basta salir un rato fuera de Lima para ver que el Perú sigue siendo el mismo de hace 100, 300 o 500 años, con algunos enclaves mineros y sus correspondientes carreteras (¿no hicieron lo mismo los españoles a poco de llegar? ¿No era eso Potosí?).

5. ¿Qué ha cambiado en Latinoamérica, en Perú, después de tanto "boom", si hemos seguido siendo los mismos países-exportadores-de-materia-prima de toda la vida? ¿Cambiará eso ahora, justo ahora?

6. Recomendaría al señor Mejía un poco más de investigación.

Muchas gracias.

Martín dijo...

Sr. Alvizuri:

ud. comenta como si fuera un experto en estos temas, pero no hace sino desnudar su falta de información. El actual boom es muy diferente en sus efectos a otros en el pasado porque las características de nuestros Estados son muy diferentes, por lo tanto sus consecuencias son diferentes. En particular exploramos la intervención de los actores subnacionales en contextos de descentralización, y de disputas políticas entre modelos alternativos. Eso no sucedió hace 500, 300 o 100 años.

Le aseguro que el Sr. Mejía conoce muy bien la bibliografía que ud. sugiere; por el contrario, es obvio que ud. no conoce la actual. Se ha quedado en referencias de hace treinta años, es comprensible que desde esas referencias ya superadas para ud. no haya nada nuevo en 500 años. Le recomiendo más humildad y ganas de aprender, superarse. Le recomiendo cualquiera de los textos de Mejía, verá que si lo lee sin prejuicios sacará provecho de esa lectura. Saludos

Luis Enrique Alvizuri dijo...

Señor Tanaka:

1. Es cierto que leer en blogs no implica poseer la misma información que maneja el bloger, porque no tendría sentido. Los comentarios por lo general se ciñen a lo que se expone. Yo tengo uno de filosofía y no pido a mis lectores que respondan con el mismo lenguaje.

2. Como siempre, me he limitado a lo que usted mismo expresa, cosa que siempre leo con cuidado porque me parece por demás interesante. Dice: “… No hemos encontrado evidencia de que haya mejorado la calidad del gasto público, entendiendo por este un gasto que privilegie los sectores sociales (Educación, Salud, Mujer y Desarrollo Humano).” Y más adelante encuentro: “Arellano-Yanguas, Javier (2008) Resurgimiento Minero en Perú: ‘una versión moderna’ de una vieja maldición?” (el entrecomillado es mío).

3. Y más aún: “… a pesar de que sea cierto que ‘la bonanza no ha mejorado la calidad del gasto y que probablemente haya más corrupción que antes’ (ídem).

4. Si bien es verdad que no he leído los textos del señor Mejía (que no era mi intención hablar mal de él y, si lo he hecho, pido mil disculpas por mis expresiones) pero tampoco veo que haya alguna referencia que cambie mi “pesimista” punto de vista. Más bien, en lo que sí discrepo, con todo respeto, es que usted sostenga que el modelo no es el problema sino el manejo del Estado.

5. Porque tal vez tengo el punto de vista de hace 30 años, antes de la implantación del modelo neoliberal de Fujimori, en el cual se considera que es el Capitalismo el que genera, no solo una desigualdad abismal (mucho más grande que en la Edad Media europea) sino hasta su propio colapso por causa de su falta de regulación y desbocada ambición (porque la riqueza siempre genera y ambiciona más riqueza).

6. En economía no todo son cifras (que es lo que ahora está de moda) sino también hay mucho de sicología, religión y pasiones humanas. De todos modos le agradezco su pronta y gentil respuesta.

Muchas gracias.

Anónimo dijo...

Muy interesante, Martín. La idea de Estado predatorio está pensada para países como Congo, Nigeria u otros en que quienes gobiernan usan el Estado para saquear el país. Más allá de los excesos que se puedan observar, o la relación entre inversionistas y políticos, comparto la impresión que calificar a Estados latinoamericanos como predatorios es exagerado, incluido el Perú. De pronto hasta el siglo XIX habían algunos en que sí se veía este uso único y exclusivo del Estado en beneficio del gobierno y las clases dominantes, luego ya no. Obviamente hay etapas de mayor proximidad entre Estados y clases altas, y otras de conflicto. Me parece que no es correcto ver todo lo que sucede como un gran acuerdo entre clases altas y políticos para saquear. Evans, Migdal, Knight en un excelente artículo sobre México, entre otros han estudiando estas relaciones entre Estado y sociedad en América Latina.

Por otro lado, sería un error asumir que los intereses privados son causa de que surja un Estado predatorio. Una forma de ver la política que pierde de vista casos comparados. En algunos países es la ausencia de intereses comerciales y capitalismo lo que permite al Estado ser predatorio sin límites: es el Estado el que maneja la economía. El que existan intereses privados distintos al Estado es lo que permite en otros países que los que gobiernan no concentren todo el poder.

En fin, la discusión da para mucho, y como bien señalas en tu último libro lo que nos falta es entender mejor cómo funciona el Estado en el Perú.

Saludos,

Eduardo