Sorpresas te da la vida

Artículo publicado en El Comercio, sábado 3 de agosto de 2019 

De cara al 28 de julio, el presidente Vizcarra enfrentaba una encrucijada: o daba varios pasos atrás y se conformaba con lo avanzado por el Congreso respecto a la reforma política, a pesar de que claramente una de las iniciativas no se ajustaban al voto de confianza otorgado por éste el 5 de junio, lo que comprometía su credibilidad para el futuro; o apelaba al hecho de que en la práctica esa confianza había sido denegada, lo que lo habilitaría a disolver el Congreso, mediante una interpretación sumamente controversial. El camino de la negociación y la búsqueda de acuerdos, aparentemente, estaba cerrado después de que el Congreso aprobara una propuesta de reforma constitucional referida a la inmunidad parlamentaria que no había seguido ni los lineamientos planteados por el ejecutivo ni fórmulas intermedias propuestas por algunos parlamentarios del propio fujimorismo. En la encuesta de opinión de julio del Instituto de Estudios Peruanos, un 42% de los encuestados se mostraba de acuerdo con la frase “el Congreso y el gobierno tienen que ponerse de acuerdo y conciliar”, frente a un 39% que prefería “el gobierno debería ponerse más firme y no dejar que el Congreso lo obstruya”, mientras que un 14% señalaba que “el Congreso debería ponerse más firme y no dejarse imponer por el Gobierno”. El cálculo del presidente parece haber sido que el camino deseable parecía agotado.

La sorpresiva salida a este entrampamiento político propuesto por el Presidente expresa una suerte de admisión de derrota compartida, a través del adelanto de elecciones sin posibilidades de reelección ni para el parlamento ni para el Presidente. Este reconoce su fracaso en sacar adelante la reforma, pero el Congreso también debe asumir su responsabilidad en frustrar un acuerdo que al final de la legislatura parecía posible. Recordemos que se presentaron fórmulas diversas que sacaban del Congreso la decisión del levantamiento de la inmunidad parlamentaria ante la presunta comisión de delitos comunes pasándosela a otras entidades (si no la Corte Suprema, el Tribunal Constitucional, la Comisión Especial a cargo de la elección de la Junta Nacional de Justicia, u otra Comisón creada ad-hoc para ese propósito).

La paradoja es que la salida presidencial, aparentemente salomónica, requiere, para ser implementada, dejar atrás la dinámica de confrontación, no convertirla en un episodio más de ésta. ¿Hay margen para ello? Un gran contratiempo que tiene la propuesta presidencial es precisamente el tiempo. Impone un calendario electoral sumamente ajustado que, para funcionar, requiere una acción rápida y concertada. Por el momento, desde el Congreso no parece haber mucho entusiasmo en seguir ese camino. ¿Podría haber otro? Se ha invocado el antecedente del recorte de mandato y las elecciones generales ocurridas en el año 2001; en esa ocasión se siguió la lógica no de una reforma constitucional aprobada por el Congreso seguida de un referéndum, sino de una reforma constitucional aprobada con mayoría de dos tercios en dos legislaturas sucesivas, para lo cual se cambió de manera excepcional vía reglamento la duración de las mismas. Esa salida ahorraría tiempo y permitiría un proceso electoral un poco más ordenando, pero nuevamente, para esto se requiere de un acuerdo. Ayudaría que el ejecutivo promulgue las leyes de reforma política aprobadas hasta el momento por el parlamento. Prácticamente todo los actores políticos han expresado que nadie “se aferra a sus cargos” y que lo que se busca es la salida menos conflictiva y costosa para el país. ¿No se podría explorar esta posibilidad?

Reforma política: primer balance

Artículo publicado en El Comercio, sábado 27 de julio de 2019 

El jueves 25 culminó en el Congreso una legislatura de arduo trabajo y esfuerzo dedicado al tema de la reforma política, que se debe reconocer. También el esfuerzo de concertación entre éste y el poder ejecutivo, que permitió que asuntos “inadmisibles” al inicio terminaran aprobados. Si miramos lo avanzado a la luz de las reacciones iniciales que suscitó el informe de la Comisión Consultiva para la Reforma Política, presentado a inicios de marzo, parece mucho lo logrado.

Pero respecto a la propuesta original de la Comsión, ¿cuánto se ha avanzado? Recordemos que la Comisión presentó doce proyectos de ley, que el poder ejecutivo asumió casi en su integridad a inicios de abril, pero dejando de lado un asunto muy importante: la bicameralidad. Se decidió luego priorizar los proyectos que requerían una atención urgente, considerando que la meta es que la reforma se aplique a partir de las elecciones generales del 2021, las del Bicentenario. Así, quedaron por el momento fuera los proyectos referidos a las elecciones regionales y municipales. Luego, dadas las demoras percibidas desde el Congreso, el poder ejecutivo presentó a inicios de junio la cuestión de confianza en torno a la aprobación de seis proyectos durante la legislatura que acaba de terminar.

¿Qué balance se puede hacer? De los seis proyectos priorizados por el poder ejecutivo, tres tienen que ver con temas de lucha contra la corrupción y rendición de cuentas. Se aprobó con apenas los votos suficientes una reforma constitucional (que requiere segunda votación) que impide que los sentenciados en primera instancia puedan postular a cargos de elección popular; pero para que se aplique en 2021, debe precisarse mediante ley sus alcances. Respecto a la ley referida al financiamiento de la actividad política, solo se aprobó la parte referida a la tipificación en el Código Penal del delito de financiamiento ilícito. Se pueden hacer algunos cuestionamientos a lo aprobado, y además falta discutir y aprobar lo demás, referido a normar el financiamiento privado y público, medidas de transparencia y rendición de cuentas, establecimiento de sanciones administrativas y políticas, entre otros. Finalmente, el gran problema es la revisión de la inmunidad parlamentaria; lo aprobado mantiene en el Congreso la decisión del levantamiento de la inmunidad, mejora en algo los plazos para tomar decisiones, pero se retrocede al ampliar los alcances de la inmunidad de proceso.

Los otros tres proyectos se refieren a temas vinculados al funcionamiento de las organizaciones políticas y temas electorales. Se avanzó en cambiar los requisitos de inscripción (eliminación de firmas de adherentes y sustitución por padrón de afiliados), establecer causales de cancelación un poco más exigentes; establecer elecciones “primarias” abiertas para seleccionar candidatos, pero estableciendo para las elecciones de 2021 un trato diferenciado entre partidos ya inscritos y partidos nuevos. Se avanzó en establecer paridad y alternancia de género en las listas de candidatos al parlamento, pero mediante una disposición transitoria, se mantiene el voto preferencial para las elecciones de 2021.

Así, el balance es muy ambiguo. Una manera de resumirlo sería decir que las elecciones de 2026 se acercan al modelo propuesto por la Comisión de Reforma Política, pero las de 2021 resultan siendo fruto de una transacción entre una aplicación parcial de las reformas con una serie de excepciones que dejan un resultado confuso y contradictorio. No debe perderse de vista que la reforma ha empezado, no debe terminar con esta legislatura.

Toledo: agencia y estructura

Artículo publicado en El Comercio, sábado 20 de julio de 2019 

En los últimos semestres asesoré la tesis de licenciatura de Claudia Beltrán, estudiante de Ciencia Política y Gobierno en la PUCP, en la que se preguntaba qué explica el fracaso de la figura política de Alejandro Toledo. De un lado, podría decirse que éste fue víctima de las difíciles circunstancias que le tocó enfrentar. A inicios de siglo los partidos estaban colapsados, las instituciones extremadamente debilitadas, salíamos de una experiencia traumática de corrupción y de injerencia de poderes oscuros. ¿Cómo gobernar con éxito en estas circunstancias? El propio Toledo, si bien tenía ya cierta trayectoria política, terminó siendo de manera totalmente accidental e inesperada el líder de la oposición al fujimorismo y de la reconstrucción institucional del país, encargo que ciertamente excedía cualquier capacidad individual o colectiva.

Los límites de la gestión política se han revelado estructurales, de allí que pueda observarse que tanto con Toledo, García y Humala (y después), el porcentaje de ciudadanos que apoya a la gestión de los presidentes empieza alto, declina rápidamente a lo largo del segundo año, y se mantiene en niveles muy bajos entre el tercer y el cuarto año, a pesar de que la economía haya crecido y la pobreza se haya reducido de manera importante a lo largo de esos años. El hecho de que Toledo, García, Humala y otros importantes líderes políticos hayan tenido problemas judiciales sugiere que los problemas de corrupción también requieren explicaciones más de fondo.

Pero del otro lado, también está el papel que juega el personaje. Toledo al llegar a la presidencia tenía un enorme respaldo popular, tenía adversarios debilitados y dispersos, tenía de su lado la adhesión y buena voluntad de múltiples sectores comprometidos con la reconstrucción democrática. Y no solo dilapidó ese enorme capital político, además, por lo que hemos sabido después, lo habría traicionado incurriendo en las mismas prácticas en contra de las cuales construyó su liderazgo. No sólo no pudo evitar la proliferacion de esas prácticas corruptas, sino que las habría liderado de manera personalísima.

Pero la historia te otorga nuevas oportunidades. Pese a todas las crisis, escándalos y niveles de aprobación de apenas un dígito hacia la mitad de su periodo gubernamental, una encuesta de Apoyo de agosto de 2006 señalaba que un 42% de los encuestados aprobaba la gestión de Toledo como Presidente al final de su mandato. Si bien no llegó a tener una gran iniciativa reformista, tampoco la ciudadanía le reprochaba errores o escándalos mayúsculos. Esto permitió que Toledo apareciera como candidato favorito para ganar la presidencia en 2011. Si bien al final obtuvo apenas el 15.6% de los votos, hasta un mes antes de la votación las encuestas lo ubicaban liderando la intención de voto. Nuevamente, errores de campaña impidieron que entre a la segunda vuelta, cuando tuvo cierta base para aspirar a un segundo periodo presidencial. Después de 2011, fueron apareciendo los indicios que llevaron a la actual detención del expresidente. La candidatura de 2016 fue patética, Toledo obtuvo el 1.3%, Perú Posible perdió su inscripción, y su participación en esa campaña solo parece haber servido para engrosar la lista de memes y bromas asociadas a la figura del expresidente.

En suma: es correcto afirmar que Toledo enfrentó límites institucionales y estructurales que le pusieron muy difícil, pero también lo es que cae sobre su responsabilidad personal haber desperdiciado oportunidades que la historia le puso al frente, y de haber traicionado la causa que lo encumbró.

Reforma política: temas de atención

Artículo publicado en El Comercio, sábado 13 de julio de 2019 

El jueves el pleno del Congreso aprobó, en primera votación, el dictamen referido a los requisitos de inscripción y las causales de cancelación del registro de organizaciones políticas. Se eliminó el requisito de firmas de adherentes para la inscripción y se estableció la presentación de un padrón de afiliados; pero a diferencia de lo propuesto por la Comisión de Reforma Política, se elevó el número de éstos de unos 14 mil a más de 22 mil para los partidos y se mantuvo y amplió el requisito de la existencia de Comités provinciales (nosotros pensamos que era mejor dar libertad a las organizaciones para que se organicen como estimaran conveniente). De otro lado, se acogieron casi todas las propuestas del proyecto del ejecutivo en cuanto a las causales de cancelación, salvo uno muy importante: no superar el 1.5% de los votos en las elecciones primarias. Finalmente, no queda claro cómo los partidos ya inscritos se adecuarán a los nuevos requisitos.

Pero el jueves también debió aprobarse la propuesta de reforma constitucional que busca impedir que los sentenciados en primera instancia por delitos dolosos puedan postular a cargos de elección popular: apenas pudo alcanzarse el quórum, y la votación debió suspenderse. Hablando de fechas, considerando que los proyectos de ley deben tener segundas votaciones, y que la legislatura termina el 25 de julio, esto implica que solo hasta el 18 podrían aprobarse los proyectos que faltan. Atención con eso.

De otro lado, el martes pasado la Comisión de Constitución aprobó un nuevo dictamen sobre la democracia interna en las organizaciones políticas, que contiene algunos elementos preocupantes. La Comisión de Reforma Política planteaba elecciones internas simultáneas, abiertas y obligatorias para elegir candidatos, lo que luego permitiría eliminar el voto preferencial. Se nos criticó diciendo que sería costoso sumar la elección interna a las elecciones generales que ya conocemos; y que estaríamos copiando un modelo cuestionable, las PASO de Argentina. Nuestra respuesta fue que el problema allá es que en varias provincias los partidos presentan listas únicas cerradas, lo que hace que los electores no tengan posibilidades de elegir, de allí se algunos propongan cancelar las PASO cuando no exista competencia. Nosotros no tendríamos ese problema, porque propusimos una votación por candidatos individuales, siguiendo nuestra tradición de voto preferencial.

El dictamen aprobado, si bien aceptó la realización de elecciones primarias simultáneas, abiertas y obligatorias, estableció que para el 2021 los partidos ya inscritos podrían tener una elección más, una interna de candidatos solo para afiliados; de allí saldrían listas únicas y cerradas que irían a la elecciones primarias. Es decir, se terminó haciendo precisamente aquello que se criticaba. El problema es que, si la elección interna implica la eliminación del voto preferencial, esto podría ser visto como un retroceso: antes teníamos la posibilidad de elegir a los candidatos dentro de una lista, ahora no necesariamente. De otro lado, se permite que los partidos que no pasen el 1.5% de los votos en la elección primaria mantengan la inscripción (lo que pierden es el derecho a participar en la elección general), lo que no tiene sentido considerando que los que no obtienen el 5% en la elección del Congreso la pierden.

Corremos el riesgo de que en 2021 los ciudadanos perciban que la reforma ha sido un retroceso parcial, y que los legisladores han privilegiado la sobrevivencia de sus organizaciones antes que la necesidad de renovar la representación política.

Cómo avanzar en la democracia interna

Artículo publicado en El Comercio, sábado 6 de julio de 2019

Esta semana tuve la oportunidad de fundamentar ante la Comisión de Constitución del Congreso el proyecto de ley que regula la democracia interna y promueve la participación ciudadana en el proceso de selección de candidatos.

Mi percepción es que el escollo principal que dificulta avanzar en la generación de un acuerdo político es la percepción, por parte de los representantes de la mayoría, de que el proyecto, por provenir del poder ejecutivo, buscaría avasallar al Congreso, y que solo sería un pretexto para forzar su disolución. Esa percepción impide analizar el proyecto en sí mismo, que en realidad lo que busca es fortalecer y legitimar a los partidos.

¿Hay margen para avanzar respecto a la situación actual y llegar a una reforma sustantiva? Por el debate en el que participé, podría haber un acuerdo en torno a que el proceso de selección de candidatos sea organizado por los organismos electorales, y no cada partido. De esa manera se evitarían muchas controversias y se contaría con una capacidad logística que es imposible para los partidos desarrollar individualmente. Si la ONPE organiza el proceso de selección de candidatos, entonces las elecciones deberían ser simultáneas, para ordenar el proceso. Avanzar en evitar los problemas de legitimidad de este proceso implicarían dejar atrás el proceso de designación de candidaturas mediante asambleas de delegados, e ir hacia un proceso más participativo.

Ahora, esas elecciones, ¿deberían ser cerradas solo a los afiliados o abiertas todos los ciudadanos? Cerrar el proceso de selección de candidatos sería un retroceso respecto a lo que tenemos hoy: cada cinco años, todos los ciudadanos, afiliados o no a un partido, decidimos qué candidatos de las listas partidarias ingresan al parlamento, mediante el voto preferencial. Cerrar ese proceso reforzaría la idea de que la “partidocracia”, o un número muy reducido de militantes, toma decisiones de espaldas a la ciudadanía. Por ello, es imperativo que esas elecciones sean, como es ahora, abiertas a la participación de todos. Una vez realizada esa selección, se puede cerrar la lista para la elección general. Es importante, para no reproducir los problemas que se observan hoy con el voto preferencial, aprobar también el proyecto de ley que regula el financiamiento de la actividad política; y los partidos deben normar el proceso de inscripción de precandidaturas, para así evitar la proliferación de liderazgos oportunistas.

La pregunta siguiente es si esas elecciones simultáneas y abiertas deben ser voluntarias u obligatorias para la ciudadanía. Deben ser obligatorias, dada la debilidad de las identidades partidarias, para evitar muy bajas tasas de participación, y la proliferación de prácticas clientelísticas. En este esquema, es importante también establecer una barrera electoral del 1.5% de los votos para mantener la inscripción y así depurar el sistema de partidos sin representación.

Ciertamente esto impone condiciones de competencia que justificarían mecanismos transitorios de adaptación. Una iniciativa interesante es la presentada por el Presidente de Consejo de Ministros, de destinar optativamente hasta un 20% de cupos para candidaturas de designación libre por parte de las autoridades partidarias, destinadas a invitados o militantes notables de sus organizaciones. Podría justificarse también permitirse alianzas entre partidos y movimientos regionales.

Es posible y necesario encontrar un espacio de acuerdo para avanzar en una reforma política que fortalezca la institucionalidad del país y evite una nueva crisis política.

El debate sobre la democracia interna

Artículo publicado en El Comercio, sábado 29 de junio de 2019

La semana pasada comentaba que la Comisión de Constitución del Congreso de la República había realizado avances importantes en la aprobación de la reforma política; pero la semana que viene está programado el debate sobre la democracia interna en las organizaciones políticas, tema más complicado y controversial.

¿Qué propone el poder ejecutivo? Empecemos por el diagnóstico: tenemos organizaciones políticas que seleccionan candidatos mediante procesos opacos, que generan muchas controversias; es decir, la democracia interna no funciona. Al no funcionar, el voto preferencial se ha convertido en la manera en que los partidos definen qué candidatos entran al Congreso, apelando a la decisión ciudadana. Eso tiene un lado positivo, ya que compensa las carencias de la democracia interna; pero tiene varios lados negativos: establece una lucha fratricida al interior de la lista partidaria en medio de la elección general; desordena el proceso electoral; debilita la cohesión de la lista, que se expresa luego en la escasa cohesión de las bancadas congresales; abre la puerta al ingreso de financiamiento sin controles efectivos; entre otras cuestiones.

Por estas razones, se plantea tener un mecanismo democrático de selección de candidatos, organizado por los organismos electorales, sobre la base de un padrón público y escrutable de afiliados. Solo los afiliados podrían postular a los cargos de elección popular; y deben tener una afiliación de por lo menos un año. De lo que se trata es de fortalecer e incentivar las carreras políticas dentro de los partidos; además, los estatutos partidarios podrían normar mejor y con autonomía el proceso de presentación de precandidaturas, el control y el reporte de los gastos y actividades de campaña. Dado que ya hoy todos los ciudadanos decidimos qué candidatos de una lista partidaria ingresan al Congreso, entonces la votación para seleccionar candidatos deberá seguir siendo abierta como lo es ahora. Se ha expresado el temor de que los militantes de un partido podrían ir a votar por otro partido para incidir en su resultado: ese temor es infundado, porque la propuesta es que las elecciones sean simultáneas; además, se propone una barrera del 1.5% de los votos para mantener la inscripción, por lo que no tiene sentido quitarle votos a tu partido para regalárselos a otro.

Es bueno precisar que esta elección se parecería mucho a la elección general: iríamos a nuestro local de votación, a nuestra mesa, donde recibiríamos una cédula de votación, donde marcaríamos un símbolo y el número de nuestro candidato de preferencia. Se ha expresado también el temor de que se incurra el prácticas clientelísticas: acarreo de votantes, compra de votos. Por ello, la propuesta contempla que la votación siga siendo obligatoria.

Si se sigue esta lógica, se podría eliminar el voto preferencial y establecer una lista cerrada de candidatos de un partido al parlamento, evitando sus males y manteniendo la participación ciudadana en la selección de congresistas. Al cerrar la lista, se hace imperativo además establecer la paridad y alternancia de género. Hay que recordar que la cuota de género ya existe, y es del 30%. No se cumple de manera efectiva porque no se aplica el criterio de alternancia.

Finalmente, es cierto que estos son temas complejos y debatibles. Pero el norte de la discusión debe estar marcado por la necesidad de avanzar en la democratización de las organizaciones políticas, expresado en la aprobación por parte del Congreso de la cuestión de confianza del 5 de junio.

Reforma política: ¿dos de seis?

Artículo publicado en El Comercio, sábado 22 de junio de 2019

¿Cómo va el debate sobre la reforma política? En principio, tenemos hasta el 25 de julio, fecha del final de la legislatura ampliada, para aprobar seis proyectos de ley. De estos, dos ya han sido dictaminados favorablemente por la Comisión de Constitución; y en términos generales, podría decirse que sí se respeta su “esencia mínima irrenunciable”.

Creo que no es desdeñable lo avanzado. En medio de la persistencia de los conflictos políticos asociados a la idea, en un extremo, de que el presidente Vizcarra pretende cerrar sí o sí el Congreso, y que lo de la reforma es un mero pretexto; y del otro, de que con la mayoría fujimorista es imposible llegar a un acuerdo razonable, es destacable que la Comisión de Constitución haya aprobado esos dos dictámenes y se haya establecido una buena dinámica de trabajo, en medio de sus accidentes.

El primer dictamen se refiere a la propuesta de reforma del artículo 34 de la Constitución; el ejecutivo proponía impedir la postulación a cargos de elección popular a quienes tengan sentencia condenatoria en primera instancia por delitos dolosos con pena privativa de libertad. Importante como muestra de compromiso en la lucha contra la corrupción. El texto aprobado asume la exclusión de sentenciados en primera instancia por “delito doloso, de acuerdo con los términos establecidos en la ley”. Se aprobó, pero está pendiente precisar esos términos legales.

El segundo dictamen se refiere al proyecto que norma el proceso de inscripción y cancelación de las organizaciones políticas. Muy importante porque en la actualidad tenemos muchas, pero poco representantivas: 24 partidos inscritos, pero solo seis con representación parlamentaria; 181 movimientos regionales, pero solo 64 cuentan con un consejero regional. Se trata de facilitar el acceso y permitir la renovación de la representación, pero con requisitos exigentes para la permanencia en el sistema. El Presidente del Consejo de Ministros definió “la esencia de esta reforma” en eliminar el requisito de firmas de adherentes para inscribir un partido (actualmente más de 750,000 firmas), y sustituirlo por la presentación de un padrón de afiliados, de naturaleza pública, de alrededor de 14,000 miembros. Asimismo, el requisito de tener al menos el 1.5% de los votos en un proceso de elecciones internas abiertas.

Esta semana se aprobó la eliminación del requisito de las firmas, cosa que está muy bien; pero al mismo tiempo se elevaron los requisitos de inscripción: pasamos de los 14,000 de la propuesta del ejecutivo a más de 22,000 afiliados para los partidos nacionales; además, se mantiene y amplía el requisito de acreditar comités partidarios. No quedó claro si los partidos actualmente inscritos deben adecuarse a las nuevas exigencias, o si solo serían aplicables a los partidos nuevos. Y quedó pendiente el debate sobre las elecciones internas.

Si bien lo avanzado no es desdeñable, lo más complicado está por venir, el debate sobre las elecciones internas. Como he señalado antes, acá están relacionadas la propuesta de elecciones internas abiertas, simultáneas y obligatorias, que luego eliminen el voto preferencial, y que establezcan la paridad y alternancia de género. Lo escuchado hasta ahora no da pie para ser muy optimista, pero sería importante que el debate sobre estos temas no quede solo en la Comisión de Constitución, y que se involucren el ejecutivo y los voceros de las diferentes bancadas, para que se cumpla con el compromiso expresado en la confianza otorgada al Presidente del Consejo de Ministros el pasado 5 de junio y así evitar una nueva crisis política.