Incertidumbres y distancias

Incertidumbres y distancias. El controvertido protagonismo del Estado en el Perú (Lima, Instituto de Estudios Peruanos, 2016), de reciente aparición, es el último libro editado por Romeo Grompone, donde tengo un capítulo coescrito con Paolo Sosa, "¿Se puede escapar de la «trampa» estructural y de la «larga duración»? Reforma institucional y capacidad estatal en América Latina", que espero sea de interés.

El resumen de nuestro trabajo, que al final no fue incluido por el editor en el libro, dice así:

"En este texto exploramos las razones que explican las diferencias en cuanto al nivel de capacidad estatal de los países de América Latina. Si bien parte de las mismas se explican por causas estructurales (nivel de desarrollo económico) y por razones de “larga duración” (consecuencia de coyunturas críticas ocurridas en el momento de constitución de las repúblicas en el siglo XIX o en las primeras décadas del siglo XX), otra parte importante se explica por factores políticos, por la habilidad de las elites para aprovechar coyunturas favorables o ventanas de oportunidad para implementar reformas y luego gestar consensos que permitan que las mismas puedan mantenerse en el tiempo y seguir luego una lógica de mejoras graduales. Así, los países de América Latina muestran un conjunto muy variado de situaciones, relativamente dinámicas a lo largo del tiempo, que sugieren que sí sería posible escapar de la “trampa” estructural y de la “larga duración”. Para ello las elites deben ser capaces de actuar cooperativamente, privilegiando sus intereses colectivos de largo plazo. Terminamos explorando la posibilidad de que en Perú se pueda avanzar en mejorar la precaria capacidad estatal siguiendo un modelo de reformas “saliendo del paso”.

De la contratapa del libro:

"La formación de los Estados en América Latina, las diversas trayectorias de su consolidación y el despliegue de sus instituciones, con sus avances y entrampamientos, están suscitando una creciente atención política y académica. Ello ha conducido a la producción de nuevas interpretaciones y discusiones planteadas desde la historia, la sociología, la antropología y la ciencia política, en un contexto de pluralismo de los puntos de vista que se asumen. Estos aportes ayudan a entender al Estado como institución, recogen críticamente trabajos anteriores, ubican la historia de la formación de nuestras repúblicas, la constitución de órdenes políticos, sociales y jurídicos, la influencia actual de grupos que surgen desde la sociedad, la relación con partidos y movimientos y las diferentes alternativas en la definición de políticas sociales. El Instituto de Estudios Peruanos y la Universidad Antonio Ruiz de Montoya promovieron, en noviembre de 2014, un seminario interdisciplinario para reflexionar sobre el Estado como institución en América Latina y el Perú, con la participación de expertos nacionales y extranjeros. Este libro contiene los artículos presentados, con nuevas reflexiones de los autores surgidas después del encuentro".

El índice:

Presentación

PARTE 1. Orden y conflicto. El Estado en la teoría y la historia peruana

1. El Estado como institución afirmada y desbordada por la sociedad,
Romeo Grompone
2. La guerra que no cesa: guerras civiles, imaginario nacional y la formación del Estado en el Perú,
Cecilia Méndez
3. Saberes, ciencias y política en la formación del Estado en el Perú decimonónico,
Núria Sala i Vila

PARTE 2. Más allá de los límites: los grupos que asedian a la política estatal

4. Capacidad estatal y fuerzas sociales: explorando una relación compleja,
Eduardo Dargent y Madai Urteaga Quispe
5. El poder compartido. Perú: régimen político y entorno,
Santiago Pedraglio
6. La permeabilidad institucional para el lavado de activos: las economías ilegales y la violencia del crimen organizado en el Perú (un estudio exploratorio),
Jaris Mujica y Melina Galdós


PARTE 3. La cuestionada incidencia de partidos y movimientos en las instituciones de gobierno

7. Estado, clientelismo y partidos políticos. Una perspectiva comparada,
Paula Muñoz
8. ¿Se puede escapar de la «trampa» estructural y de la «larga duración»? Reforma institucional y capacidad estatal en América Latina,
Martín Tanaka y Paolo Sosa Villagarcia
9. Autorrepresentación y desacuerdo: Estado y conflictividad social en el Perú,
Carmen Ilizarbe Pizarro

PARTE 4. El alcance y los dilemas de las políticas sociales

10. Los regímenes de bienestar en el ocaso de la modernización conservadora: posibilidades y límites de la ciudadanía social en América Latina,
Fernando Filgueira
11. Reconfiguraciones entre Estado y ciudadanía. Imaginarios de éxito y nuevas políticas sociales,
Ricardo Cuenca
12. La política social en el Perú: entre la focalización y los servicios universales,
María Isabel Remy Simatovic
13. Funcionarios y políticos: postales cotidianas desde la acción pública,
Adriana Urrutia

Sobre los autores

Estas son las alineaciones

Artículo publicado en La República, domingo 17 de julio de 2016

Minutos antes de que empiece un partido de fútbol, los directores técnicos de los equipos nos informan de las alineaciones. Ellas nos permiten entrever cuál será el planteamiento que cada equipo intentará plasmar sobre la cancha, si buscarán ser más ofensivos o defensivos, hasta qué punto buscarán imponer la dinámica del juego, o si por el contrario tomarán decisiones en función a lo que el rival decida.

Para presidir el Consejo de Ministros el Presidente electo Kuczynski ha optado por alguien cercano, en quien pueda delegar y confiar plenamente. Y han propuesto un equipo buscando básicamente la competencia técnica y profesional, el conocimiento de los sectores, de allí que sea mayoritariamente independiente; si con alguna experiencia política, mejor. En conjunto muestran la voluntad de formar un equipo competente, y en sintonía con el presidente. Ilustra asimismo, pero eso ya lo sabíamos, las limitaciones de Peruanos por el Kambio como partido, pero también la voluntad de tomar decisiones de manera autónoma, por encima de las presiones tanto del fujimorismo como desde la izquierda. La idea sería suplir la debilidad partidaria, la pequeña representación congresal con la competencia técnica, con la legitimidad que sean capaces de despertar las iniciativas sectoriales. Dadas las condiciones que enfrenta el presidente electo (en particular la mayoría fujimorista en el Congreso), no parecía haber mucho margen para algo muy diferente, y si bien cada quien podría haber preferido algunos nombres diferentes en algunas carteras, en términos generales la selección parece apropiada para el tipo de dinámica que parece querer el presidente.

Al frente está el equipo del fujimorismo. La cancha está claramente demarcada: de un lado los fujimoristas no han querido mostrar ninguna cercanía con el ejecutivo, y del otro la bancada oficialista ha declinado ser parte de una mesa directiva multipartidaria en el Congreso. El fujimorismo también ha mostrado su alineación: Salgado como presidenta del Congreso, Galarreta como vocero principal, Salaverry y Alcorta como alternos. Para la presidencia una figura con experiencia y buen manejo político, que si bien es de la “vieja guardia” ha sabido adaptarse a los nuevos tiempos, y tres personajes del keikismo, recién reclutados en la última campaña. De un lado han anunciado la voluntad de conformar una mesa directiva multipartidaria (de la que se habrían “autoexcluído” PPK y el Frente Amplio), en una señal de amplitud desde lo institucional, y del otro han respondido críticamente en lo político objetando a algunos de los ministros anunciados, así como mostrando reparos a un eventual pedido de facultades legislativas delegadas. El planteamiento es entonces mostrar distancia, dureza, reclamarse como fuerza de oposición (frente al gobierno y sus “aliados” de izquierda), reivindicar su propio programa, pero al mismo sin cerrar las puertas al diálogo y la concertación. Pero todo esto es más una estrategia, porque en cuanto a los contenidos de las políticas, las diferencias no son tan grandes.

Viendo las alineaciones, creo que se puede esperar un buen partido: controles cruzados y equilibrio de poderes, pero sin amenazar la gobernabilidad democrática, y eventualmente la implementación de algunas de las reformas y cambios que el país necesita. Pero claro, una cosa son las alineaciones y otra muy diferente el partido: la dinámica del juego puede seguir caminos inesperados (se puede “calentar” de pronto y algunos jugadores pueden hacerse expulsar tontamente), y hasta la presión de las tribunas puede terminar siendo determinante.

Reglas y resultados

Artículo publicado en La República, domingo 10 de julio de 2016

A la luz de los últimos resultados electorales, en los que el fujimorismo logró mayoría absoluta en el Congreso, algunos evalúan la conveniencia de introducir cambios en las reglas electorales e institucionales que rigen el funcionamiento del régimen político. Se piensa sobre la conveniencia de un sistema de representación proporcional con “cifra repartidora” que hace que 36% de los votos congresales se transformen en 56% de los escaños, y se propone buscar fórmulas más “estrictamente proporcionales”. De otro lado, algunos analistas han insistido en la vieja crítica a nuestro régimen político híbrido, que ni es plenamente presidencialista (el Congreso puede destituir al presidente, aprueba la designación de los ministros y puede destituirlos) ni tampoco parlamentarista (el presidente electo con el voto popular es el jefe del gobierno y designa al Consejo de Ministros). En días recientes Sinesio López ha recordado estos asuntos y ha abogado por una reforma constitucional a través de una asamblea constituyente.

A diferencia de mi estimado colega, mi opinión es que la fórmula peruana no es necesariamente mala. Si bien es presidencialista, lo atenúa forzándolo a negociar con el Congreso. Si algún defecto tiene es que el Congreso parece tener demasiado poder: en un pugna con el ejecutivo, quien finalmente tiene la sartén por el mango es el Congreso, que puede censurar ministros individuales de manera ilimitada, sin dar excusa al ejecutivo para cerrar el Congreso y convocar a elecciones. En todo caso, parece mucho peor que el presidente pueda cerrar el Congreso y convocar inmediatamente a elecciones, que es lo que hicieron de alguna manera Fujimori, Chávez, Correa, Morales, para construir supermayorías y minar la democracia representativa.

Lo que a mí me llama la atención en este debate es cúan radicalmente parecen cambiar nuestras percepciones del papel de las reglas según cuán convenientes o no nos parecen los resultados, a la luz de nuestras preferencias particulares. Así, entre 1993 y 2000, muchos que ahora lamentan el gran poder del Congreso denunciaban que la Constitución de 1993 era “hiperpresidencialista”, y que estaba diseñada “a medida” para un gobierno autocrático. Y en esos años teníamos un Congreso electo en distrito único nacional, es decir, un sistema perfectamente proporcional, que es lo que parece reclamarse ahora, que era criticado entonces por centralista y autoritario. Caído el fujimorismo, la tarea democrática era fortalecer el parlamento y la representación regional: por ello instauramos distritos departamentales, a pesar de que iban en contra de la proporcionalidad (al tener circunscripciones más pequeñas). Lo paradójico es que ahora pareciera que algunos que antes proponían reformar la Constitución de 1993 por presidencialista y autoritaria, ¡ahora lo hacen por lamentar el poder excesivo al parlamento frente al ejecutivo! Digamos que una razonable crítica a la conducta del fujimorismo no debería arrastrar con ella al régimen político y al sistema electoral.

A mí me parece que la moraleja de esta historia es que el problema no está tanto ni en la Constitución de 1993 ni en la cifra repartidora, sino en el débil compromiso democrático de nuestros actores políticos, en la extrema volatilidad del voto, en la debilidad de nuestros partidos. Y en cuanto a la relación entre ejecutivo y parlamento, lo razonable es aceptar una realidad política que obliga a la búsqueda de consensos mínimos que permitan la gobernabilidad, antes que lamentar esos resultados y agarrárselas con las reglas que supuestamente dieron lugar a éstos.

Los nuevos incas

Artículo publicado en La República, domingo 3 de julio de 2016

Después de las últimas elecciones, han surgido muchas preguntas respecto al mundo rural del sur andino: ¿por qué la persistencia de un voto “contestatario” a pesar del crecimiento económico y de la reducción de la desigualdad, por lo menos en algunas dimensiones? ¿Qué mecanismos específicos son los que explican la dinámica de reducción de la pobreza? ¿Cómo se explica el respaldo que obtuvieron Julio Guzmán, la izquierda, el fujimorismo y PPK en diferentes momentos y en diferentes ámbitos de esa zona del país, dados sus perfiles tan diferentes?

Acaba de ser publicado un excelente libro que ayuda mucho a obtener respuestas a todas esas preguntas. Se trata de Los nuevos incas. La economía política del desarrollo rural andino en Quispicanchi (2000-2010), de Raúl H. Asensio (Lima, Instituto de Estudios Peruanos, 2016, 435 p.). Si bien el libro se centra en la provincia de Quispicanchi, la mirada de Asensio permite analizar las dinámicas y los cambios ocurridos en el mundo rural del sur andino a lo largo de un periodo de más de diez años, que ha configurado nuevas realidades que no terminamos de comprender. El libro recoge la larga experiencia de investigación del autor en ese territorio en diferentes ámbitos, de modo que el libro toca temas como la “densificación de presencia estatal en las zonas rurales, mejora de carreteras y telecomunicaciones, incremento de la cobertura de los servicios básicos, universalización de la educación primaria, políticas públicas orientadas por la demanda, participación ciudadana, democratización de la política local, crisis de los partidos políticos, conquista del espacio público por parte de los pobladores rurales, diversificación de actividades productivas, nuevos discursos de identidad colectiva basados en referentes étnico-culturales, viejas y nuevas nociones de comunidad campesina, etc.”.

El libro muestra cómo el crecimiento desatado por el boom del precio de las materias primas del periodo 2003-2012 abrió oportunidades que fueron aprovechadas por nuevos liderazgos sociales de origen campesino, formados en el marco de la presencia de la cooperación internacional y de diversas ONGs, y de políticas sociales y públicas de la década de los años noventa (FONCODES, PRONAMACHS y otros). Esta nueva generación de líderes, más articulados al mundo urbano, incluso llegaron al poder municipal en algunos distritos, en medio de la crisis y de la fragmentación política, y se beneficiaron del crecimiento de los presupuestos municipales y de un notable aumento de la presencia estatal a través de múltiples iniciativas.

Pero el nuevo dinamismo también tiene sus bemoles: el avance es precario, algunas comunidades no logran articularse a las nuevas dinámicas, la pobreza no solo persiste, sino que la que queda es mucho más difícil de atacar. Y se establecen nuevas dinámicas territoriales: algunas zonas prosperan, otras declinan (por ejemplo Urcos, la capital provincial, pierde relevancia frente a otros distritos), la heterogeneidad y desarticulación social aumentan, con lo que emergen tensiones y posibilidades de conflicto dentro del territorio. En este marco, cambiante y complejo, emergen nuevos proyectos políticos que construyen discursos que pretenden generar identidad y construir plataformas reivindicativas, en los que la recuperación de la etnicidad y componentes contestatarios tradicionales resultan funcionales.

Como lo he hecho siempre, recuerdo que trabajo en el Instituto de Estudios Peruanos y que tengo una relación de amistad con el autor. Pero creo sinceramente en los muchos méritos de este libro que recomiendo.

La palabra del tucán

Artículo publicado en La República, domingo 26 de junio de 2016

Apareció hace unas semanas La palabra del tucán. Conversaciones con Luis Bedoya Reyes (Lima, Planeta, 2016) de Harold Forsyth, con prólogo de Hugo Neira. Un libro fascinante, como el itinerario del entrevistado, a través de quien podemos seguir la historia del Perú desde el leguiísmo hasta el fujimorismo. Mucho se puede comentar de este libro, yo quiero llamar la atención sobre la revelancia del testimonio de Bedoya para entender mejor algunos asuntos centrales de la vida política peruana del siglo XX.

Primero, el peculiar camino que siguió el socialcristianismo como doctrina en el Perú. A diferencia de Chile y Venezuela, en donde esta corriente llegó al poder en la década de los años sesenta (y también en Ecuador a finales de siglo) en el ámbito sudamericano, en Perú, pese a su importancia, nunca logró concitar un respaldo suficiente. Bedoya nos habla de los conflictos y tensiones al interior de la Democracia Cristiana, así como de las distancias entre diferentes liderazgos. Queda abierta la pregunta de qué habría pasado en las elecciones de 1969, que habrían enfrentado a Bedoya con Haya de la Torre. Como sabemos, el velasquismo impidió que se concrete ese escenario.

Segundo, el velasquismo. Bedoya retrata desde un testimonio muy cercano a la figura de Velasco el perfil de un movimiento que va definiéndose conforme avanza, moldeado por el escenario de un eventual conflicto con Chile, por los cambios en los intereses de los Estados Unidos en la relación bilateral, y por las difusas preferencias personales de Velasco, antes que resultado de una planificación cuidadosa. Creo que esto plantea revisar un poco algunas imágenes convencionales del velasquismo, tanto por parte de sus apologistas como de sus detractores.

Tercero, detalles muy relevantes sobre la incertidumbre y el papel de los liderazgos en el contexto de la Asamblea Constituyente y de la transición democrática. El papel de Bedoya y del PPC permitió que Haya ocupara la presidencia de la Asamblea Constituyente, en una muestra de lo que podríamos calificar como el ejercicio de una “oposición leal”, mostrado también en la defensa de sus fueros frente a presiones del gobierno militar. Damos por sentado que las cosas estaban destinadas a ocurrir como ocurrieron, cuando el realidad la Constituyente podría haber sido una experiencia fallida.

Cuarto, acaso la década para Bedoya pudo haber sido la de la sesenta; la de los ochenta está marcada por los profundos cambios abiertos por el velasquismo. Al otrora exitoso alcalde de Lima le resultaba difícil sintonizar con el Perú del “desborde popular”, que lo hacía ver acaso más conservador y de derecha de lo que en realidad era. El velasquismo primero, y el fujimorismo después, fueron vendavales que impusieron una política más plebeya, chúcara, alejada de los códigos de caballerosidad, admirables pero crecientemente anacrónicos, en los que se formó Bedoya.

Quinto, después de la derrota en la elección presidencial de 1985, Bedoya muestra una lucidez y un valor que me parece podría haberse destacado en el libro: su papel en la renovación de su partido. Bedoya supo reconcer que sus mejores años habían pasado, y que debía poner su figura a favor de la construccipón de nuevos liderazgos. Producto de ello es la aparición de Lourdes Flores, que como candidata presidencial del PPC logró incluso obtener más votos que el propio Bedoya, y que le permitió a este partido mantener vigencia hasta el nuevo siglo.

Todo esto y más ayuda a entender el respecto y admiración unánimes que despierta hoy “el tucán”. Esperamos leer pronto sus anunciadas memorias.

Los rencores en la política

Artículo publicado en La República, domingo 19 de junio de 2016

Las pasiones se descontrolan durante las campañas electorales, y de pronto resulta que amamos a quien antes nos resultaba indiferente, siendo incapaces de percibir sus limitaciones, y que despreciamos a quien antes solo nos incomodaba, incapaces de reconocerle un mínimo de racionalidad o legitimidad.

Las segundas vueltas de 2006 y 2011 fueron más polarizadas que la que acaba de terminar. Se opusieron visiones de país, modelos de desarrollo, ideologías, que alinearon claramente al conjunto del país según clase social, región, etnicidad. La confrontación fue muy fuerte entre los dos bloques, y hubo bastante coherencia y homogeneidad dentro de cada uno de ellos. Esta vez hemos tenido el choque entre dos bloques relativamente similares entre sí, pero heterogéneos a su interior. Peruanos por el Kambio (PPK) y Fuerza Popular (FP) tuvieron propuestas de política relativamente similares, en todo caso mucho más cercanas que las que opusieron a Humala con K. Fujimori y García. Pero al interior de la votación de PPK y FP hubo muchas diferencias: ambos tuvieron un respaldo importante entre sectores altos, medios y bajos; PPK tuvo un apoyo claro tanto desde la derecha como desde la izquierda, pero también FP tuvo respaldo de sectores de derecha y por primera vez logró “jales” como los de Vladimiro Huároc (además, un sector de la izquierda prefirió la abstención, otro motivo de disputa al interior de esta). Desde un punto de vista regional las diferencias entre bloques y la homogeneidad al interior fueron ciertamente mayores, sin embargo en la segunda vuelta de 2016 el desempeño de los candidatos fue mucho más equilibrado y homogéneo en todo el país que en 2006 y 2011.

Esta elección, en suma, a pesar de ser menos polarizada que las dos anteriores, ha generado más encono y resentimiento, acaso porque ha enfrentado a sectores que, bajo otras circunstancias, habrían estado del mismo lado. Los insultos de quienes están lejos hieren menos que los de quienes consideramos más cercanos.

Los líderes políticos sin embargo, para ser tales, deben ser capaces de controlar sus rencores. Algunos se justifican en principios, pero la dinámica política obliga muchas veces a negociar y pactar con los adversarios más desagradables. En otras, la animosidad no se basa tanto en principios, sino en conflictos coyunturales. No es personal, son solo negocios, como se repite en la trilogía de El Padrino. En la misma saga, Michael Corleone aconseja no odiar a los enemigos.

Kuczynski ha dejado atrás las ofensas no solo por su experiencia y talante democrático, también porque necesita del apoyo de todos para gobernar, dado el tamaño de su bancada parlamentaria. En la otra orilla, ¿es el resentimiento lo que explicaría la conducta de K. Fujimori y FP en los últimos días? Algo de eso hay, sin duda; pero también la necesidad de cohesionar sus filas después de una derrota traumática. Y sobre todo, el imperativo de levantar desde el primer momento un perfil opositor ante un gobierno que, se evalúa, se desgastará muy rápido. Si FP aparece como concesivo o cercano al gobierno, le dejará el liderazgo de la oposición al Frente Amplio, comprometiendo sus posibilidades el 2018 y 2021. Marcar distancia para FP es imprescindible, porque inevitablemente tendrá que votar a favor de algunas iniciativas del gobierno. Se trataría de un posicionamiento ante un escenario posible en 2021, que opondría una “oposición consecuente” a una “oposición responsable”. Así, acaso el resentimiento que creemos ver no sea tanto la expresión de una emoción descontrolada, sino la máscara de una estrategia.