¿Presidencialismo coyuntural?

En el debate sobre la reforma política, algunos críticos de la propuesta de la Comisión de Reforma Política señalan que existiría la intención de fortalecer el presidencialismo, y que ello sería consecuencia de haberse dejado llevar por la coyuntura política actual. Es decir, habría un ánimo contrario a la mayoría fujimorista del Congreso actual, por lo que la propuesta buscaría debilitar al Congreso y fortalecer al poder ejecutivo. Falso.

En la Comisión discutimos el problema de las relaciones entre ejecutivo y legislativo, y diagnosticamos que el diseño constitucional peruano actual podría caracterizarse como de un "presidencialismo parlamentarizado", en el que, contrariamente a lo que algunos colegas piensan, en un contexto de conflicto incontrolado, el diseño constitucional otorga demasiadas armas a las partes en conflicto, lo que estimula la conflagración, y además claramente inclinan la balanza a favor del Congreso y en contra del Presidente. Eso es un problema porque nuestro sistema es presidencialista, con un presidente electo directamente por voto popular por un periodo fijo de cinco años. Si el presidente enfrenta un Congreso adverso, no tiene herramientas suficientes para defenderse, lo que genera serios problemas de gobernabilidad. Una razón dentrás del quiebre de la democracia en 1948 y en 1968 es precisamente esa crisis de gobernabilidad. La literatura académica ha llamado la atención sobre los problemas asociados a tener presidentes sin mayoría, el drama del presidencialismo latinoamericano en contextos de multipartidismo y sistemas electorales de representación proporcional.

Contrariamente a lo que algunos colegas piensan, una mirada comparada de la Constitución peruana de 1993 muestra que los poderes presidenciales son menores, no mayores, a los de otras Constituciones de la región, por lo que urge atenuar el componente parlamentarizado de nuestro presidencialismo. Es un argumento que desarrollamos en nuestra propuesta. La propuesta responde pues a la comparación de nuestra Constitución con otras de la región, y al análisis de las crisis políticas de 1948 y 1968. No a la antipatía al fujimorismo. En 2005 publiqué un libro, Democracia sin partidos, Perú 2000 - 2005. Los problemas de representación y las propuestas de reforma política (Lima, Instituto de Estudios Peruanos), en el que decía precisamente eso. Así, el problema del autoritarismo fujimorista no estaba en la Constitución, si no en el hecho de que el fujimorismo tenía una mayoría parlamentaria abultada y un control corrupto de las instituciones. No se trataba por tanto de cambiar la Constitución para debilitar el presidencialismo. Por decir eso en 2005, algunos despistados me acusaron de fujimorista, por supuesto. Ahora, en 2019, por plantear exactamente lo mismo, ahora me acusan de plantear las cosas por tenerle tirria al Congreso de mayoría fujimorista. Ni no uno ni lo otro es cierto...

Una cita de mi libro:

“Otro de los debates que merece atención es el de la necesidad de cambios para combatir el supuesto "hiperpresidencialismo" del régimen político y el paso hacia un régimen parlamentario. Con esto estamos ante otra buena ilustración de un mal diagnóstico. En primer lugar, no está claro en absoluto que en el Perú la presidencia sea fuerte; por el contrario, la evidencia sugiere exactamente lo contrario. Si miramos los datos comparados presentados en el PNUD, 2004, la presidencia en el Perú aparece con poderes no legislativos muy bajos (el indicador contempla la existencia de voto de censura legislativa al gabinete y los límites que tiene el presidente para disolver el Congreso) y con poderes legislativos de nivel medio alto (indicador que contempla la existencia de vetos presidenciales parciales o totales, la facultad de expedir decretos, el mecanismo de aprobación del presupuesto, la existencia de exclusividad para introducir legislación sobre algunos temas y la facultad de convocar a plebiscito), lo que arroja un promedio medio bajo de poderes presidenciales formales, que se complementa, además, con un nivel medio bajo de poderes presidenciales partidistas (indicador que considera el control partidario sobre los legisladores y control partidario del Ejecutivo sobre su bancada en el Legislativo ). 

En términos generales, en cuanto a las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, es claro que en un caso de conflicto abierto de poderes, el Congreso tiene todas las de ganar. Lo que ocurre es que la evaluación del contenido de la Constitución de 1993 está distorsionada por la impresión que dejó un gobierno autoritario como el de Fujimori; el asunto es que la clave del autoritarismo no estuvo en las reglas del régimen, sino en el uso abusivo de una mayoría en el Congreso. Tanto es así que la misma Constitución hace ver al presidente Toledo débil y vulnerable frente a un Congreso que lo amenaza permanentemente con el fantasma de la declaratoria de vacancia, como consecuencia de la precariedad de su mayoría” (p. 88-89).