PUCP, julio 2016 - noviembre 2017
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miércoles, 29 de noviembre de 2017
Patio de Ciencias Sociales
Patio de la Facultad de Ciencias Sociales PUCP, julio 2016 - noviembre 2017
viernes, 10 de noviembre de 2017
Sistema político subnacional
En el debate sobre la reforma política y electoral, el Congreso decidió abandonar el camino de una reforma integral y optar por privilegiar en el corto plazo lo urgente, referido a las próximas elecciones regionales y municipales. En esa dirección, se aprobaron cambios en el cronograma electoral que apuntan a establecer plazos más razonables y evitar el cambio en las reglas de competencia una vez iniciada ésta (lo que está muy bien en general); también la prohibición para competir por parte de sentenciados por delitos graves (resultaba imprescindible). Hay dictámenes aprobados por la Comisión de Constitución que todavía no llegan a ser debatidos en el pleno del Congreso, como la iniciativa que busca hacer más transparente el financiamiento de las campañas electorales, acaso el tema más importante del paquete de iniciativas en debate. Como ya se ha mencionado aquí, hay aspectos positivos, como la prohibición de aportes anónimos y la obligación de bancarizarlos, pero el problema es que no hay sanciones efectivas al incumplimiento: la sanción debería ser política, y en última instancia debería llevar a la pérdida de registro de los partidos infractores.
Además, el Congreso acaba de aprobar la eliminación de las organizaciones políticas locales (provinciales y distritales) para las próximas elecciones, salvo las que hayan iniciado ya su proceso de inscripción. Puede ser razonable a mediano plazo, dado que estas organizaciones existen solamente para una elección y luego pierden su registro y dan pie a una excesiva fragmentación, pero no es evidente la urgencia de una medida como ésta, considerando que ya de manera “natural” estas organizaciones están siendo desplazadas por los movimientos regionales (en las elecciones de 2002, las organizaciones locales eligieron 54 alcaldes provinciales, pero en las de 2010 y 2014 apenas 6 y 5, respectivamente, mientras que los movimientos regionales pasaron de elegir 30 en 2002 a 141 en 2014; los partidos nacionales pasaron de 110 en 2001 a 47 en 2014, como referencia). Está también el dictamen que eleva la valla requerida para ser elegido gobernador en primera vuelta, del 30 al 40% de los votos; se trata de una medida inútil, porque no ayudará a dar más legitimidad a las autoridades, y más bien estimulará la fragmentación que se quiere supuestamente reducir. Al ser más exigente el requisito para ganar en primera vuelta se estimula la pelea por el segundo lugar, meta más accesible para los actores secundarios.
Si la preocupación es la legitimidad de las autoridades regionales, deberíamos pensar en cómo funcionan los gobiernos regionales, en particular la relación entre el Gobernador y el Consejo Regional. La experiencia sugiere que en las malas gestiones regionales los Gobernadores suelen actuar con extrema discrecionalidad y arbitrariedad, lo que termina dando lugar a malas administraciones, cuando no a extrema corrupción. Los consejos no funcionan como espacios de fiscalización y control; y así como no existen los partidos nacionales, tampoco los movimientos regionales son representativos, los consejos se eligen sobre la base de las provincias, con lo que los que llegan al consejo básicamente se representan a sí mismos, antes que a colectividades. Para los gobernadores torcidos resulta sencillo cooptar a los consejeros mediante prebendas destinadas a las provincias que representan los consejeros. Si se quisiera hacer algo para mejorar la legitimidad de los gobiernos regionales, se debería pensar en iniciativas que fortalezcan la transparencia y el control de las decisiones de las autoridades.
¿Qué hacer en Venezuela?
En un contexto autoritario, ¿cómo debe obrar la oposición? Hasta hace muy poco, la Mesa de Unidad Democrática (MUD) parecía el ejemplo del que las oposiciones de otras partes del mundo debían aprender. Hasta hace poco, la evaluación era que la apelación al golpe de Estado por parte de la oposición en 2002 y la estrategia de confrontación y boicot hasta 2005 facilitaron la continuidad de Chávez en el poder. La oposición no participó en las elecciones parlamentarias de 2005, con lo que el chavismo logró el control total. La MUD se formó en 2009, y en las elecciones parlamentarias de 2010 obtuvo más del 47% de los votos, quitándolo al chavismo la mayoría calificada de dos tercios de la Asamblea; en las elecciones regionales de 2012 y en las municipales de 2013 obtuvo más del 44% y del 42% de los votos nacionales, respectivamente, ganando la alcaldía de Caracas; en la elección presidencial de 2013, Henrique Capriles obtuvo más del 44% de los votos. Y en las elecciones parlamentarias de 2015, la MUD obtuvo más del 56%, lo que le permitió ganar dos tercios de la Asamblea Nacional.
Estos avances permitieron desnudar el autoritarismo del régimen, y deslegitimarlo interna y externamente. Ante los avances de la oposición en el nivel municipal y regional, la respuesta fue quitar competencias y recursos a las autoridades electas, y establecer entidades y autoridades designada paralelas. Después de perder el control del parlamento en 2015, y la hegemonía electoral, el presidente Maduro entró a una etapa abiertamente autoritaria, cerrando los mecanismos de competencia: bloqueó la realización de un referéndum revocatorio, suspendió la convocatoria a elecciones regionales, y desconoció la autoridad de la Asamblea Nacional. Convocó para ello la elección de una Asamblea Constituyente con mecanismos amañados que le permitieron al Gran Polo Patriótico obtener el 100% de la representación.
El asunto es que después de estas arbitrariedades, y en medio de un colapso económico, la oposición pasó a una etapa de movilización y confrontación entre abril y julio, con la esperanza de propiciar el derrumbe del régimen. La combinación de la pérdida de legitimidad electoral, el colapso económico, sus evidentes arbitrariedades, su aislamiento internacional, hacían versímil ese escenario. El problema es que no ocurrió. Maduro ha consolidado, aparentemente, el control interno del régimen, y a pesar de algunos indicios de fisura, pudo capear el temporal, a un alto costo. En este marco convocó a las postergadas elecciones regionales, para el pasado 15 de octubre. La oposición dudó en participar o no, con lo que la unidad se resquebrajó; con todo, se confiaba en lograr un triunfo importante. Al final, la MUD obtuvo dos millones de votos menos que los obtenidos en diciembre de 2015, y ganó apenas cinco de las 23 gobernaciones en disputa. Hay todo tipo de explicaciones para este resultado, desde un abierto fraude (poco creíble), una competencia electoral abiertamente manipulada a favor del régimen (totalmente cierto), donde resulta clave el uso clientelístico masivo de un sistema de reparto de alimentos casa por casa, fundamental en medio de la crisis económica. A esto hay que sumar el hecho de la oposición perdió credibilidad como alternativa viable, al identificarse en el último tiempo solamente con la movilización y la protesta.
Maduro parece evaluar que ha recuperado competitividad electoral, con lo que planea convocar a elecciones municipales para finales de año, y está la próxima elección presidencial de finales de 2018. ¿Qué camino seguirá la oposición?
¿Qué queda del giro a la izquierda?
Con el final del “boom” de los precios altos de nuestros productos de exportación primarios, parece llegar también el final del “giro a la izquierda” que atravesó la región. La crisis económica del cambio de siglo desprestigió al sentido común neoliberal e incentivó la búsqueda de opciones de cambio; allí donde las fuerzas de izquierda llegaron al gobierno, tomaron ventaja del boom para implementar políticas redistributivas que les dieron amplia popularidad. A estas alturas, el gobierno de Nicolás Maduro tiene cada vez menos defensores, y se impone el consenso de que se trata de un gobierno descalabrado y abiertamente autoritario. En Ecuador Rafael Correa aceptó la legalidad institucional, el principio de alternancia en el poder y dejó el gobierno después de más de diez años; su sucesor fue Lenin Moreno, el vicepresidente de su primer mandato, con lo que parecía que el correísmo se mantendría en el poder. Sin embargo, Moreno está dando muestras saludables de distanciarse de una pesada herencia económica y política, y Correa habla abiertamente de “traición”.
En Bolivia la todavía hegemónica presencia de Evo Morales y la relativa estabilidad del país parecerían un bastión izquierdista, pero Morales perdió en febrero del año pasado el referéndum que pretendía cambiar la Constitución para permitir la reelección indefinida (51.3% contra 48.7%). El problema es que ahora el gobierno implementa diversas maniobras para pasar encima del referéndum y violar la propia normatividad creada bajo su hegemonía. Esto podría llevar a Bolivia por una deriva abiertamente autoritaria, como en Venezuela. En cuanto a los otros países que fueron también parte del “giro”, encontramos en Chile no solo la posibilidad del triunfo de la derecha con la vuelta de Sebastián Piñera en las elecciones de noviembre, sino también la ruptura de la Concertación de Partidos que protagonizó la hegemonía de centro izquierda de las últimas décadas. En Brasil el giro a la derecha del presidente Temer parecía extremadamente precario y reversible, sin embargo el rebote económico, el “desinfle” de algunas acusaciones de corrupción y su habilidad para construir una nueva mayoría en el Congreso parecen consolidarlo, a pesar de su muy baja popularidad. Y en Argentina hoy domingo se realizan las elecciones legislativas de medio término, que confirmarían el bien momento del gobierno de Macri.
¿Significa esto que la resaca se llevará del todo lo que dejó la “ola” del giro a la izquierda? No parece tan claro. Me parece que los resultados de las recientes elecciones estaduales en Venezuela, con todo lo amañadas que hayan podido ser, muestran que el chavismo sigue siendo, a pesar de su catástrofe, una fuerza electoral significativa. Morales sigue siendo una figura popular, y claramente mantiene bastiones políticos en la Bolivia rural y altiplánica. Correa sigue siendo un referente central en la política ecuatoriana. En Argentina, las elecciones primarias de agosto pasado muestran a un peronismo todavía en condiciones de dar la pelea; en Brasil, Lula, a pesar de todas las acusaciones en su contra, sigue apareciendo como un candidato electoralmente viable. Mi conclusión es que en el futuro cercano, la clave para nuestros países es encontrar alguna fórmula de convivencia entre los movimientos que dejó la ola izquierdista y los nuevos actores políticos, y evitar caer en una lógica de pura “reinstauración” del pasado. Para ello se requieren pasos desde ambas orillas. Difícil por los altos niveles de polarización, pero imprescindible para la estabilidad y desarrollo de nuestros países.
¿Solo sobrevivir?
El Consejo de Ministros presidido por Mercedes Araóz obtuvo la confianza del Congreso respecto a la política general del gobierno, cosa que está muy bien, y que esperemos abra un periodo de cooperación entre los poderes ejecutivo y legislativo. Hay muchos elementos que apuntan a que las tensiones bajarán en los próximos meses: como señaló Aldo Mariátegui, entre el repechaje con Nueva Zelandia, la visita del Papa, el mundial de fútbol y las elecciones regionales y municipales, la atención no estará tan centrada en el gobierno. Además, una ligera recuperación económica se dará que probablemente repercuta en una mejora del ánimo ciudadano. Si hasta hace poco en parte de la prensa se especulaba (exageradamente) sobre si el presidente Kuczynski podría terminar su mandato, dada su extrema debilidad, ahora los nubarrones parecen haberse disipado.
La flamante presidenta del Consejo de Ministros ha entendido correctamente que en la pura confrontacion el gobierno (y el país) tiene mucho que perder. Y en la conformación del nuevo gabinete limó las aristas excluyendo a los ministros más cuestionados del de Fernando Zavala. Pero solucionado un problema, ahora el que aparece es, ¿cuál es el rumbo político del gobierno? ¿Cuáles sus prioridades, reformas, agenda? ¿Basta con aspirar simplemente a durar? En el discurso de Aráoz se de “revolución social” y de lucha contra la corrupción como “ejes transversales” y de “cuatro ejes funcionales”: igualdad de oportunidades, fortalecimiento productivo, reactivación económica, y seguridad y prevención de riesgo de desastres. Queda claro que se quiere correr bien la ola de la recuperación económica, siguiendo la lógica de desburocratización y del “destrabe” de la inversión pública, y que la reconstrucción del norte y acciones de prevención serán importantes. Pero de la “revolución social” no haber mucho, más allá del énfasis en proyectos de agua y vivienda, donde seguramente la figura de Bruce adquirirá protagonismo; el MIDIS, por el contrario, aparece más bien disminuído. En cuanto a lucha contra la corrupción, por ejemplo, no se aludió a la agenda presentada por la Comisión Presidencial de Integridad. Y en general, más allá de diversas medidas en cada sector, no se perciben grandes metas o agendas ambiciosas.
Los sectores que se ven más dinámicos en lo que va del gobierno son Interior y Relaciones Exteriores, donde ha primado la continuidad y un ímpetu por hacer cosas relevantes. También hay continuidad, por supuesto, en el manejo económico, y seguramente se superarán los baches que se presentaron durante la gestión de Alfredo Thorne. Pero hay muchos temas que son clave, de los que quisiéramos saber más. ¿Qué hay respecto a la reforma del Estado y la implementación de la ley de servicio civil? ¿En qué quedará el Acuerdo Nacional por la Justicia? ¿La profundización de la lógica meritocrática en la reforma educativa y la implementación del nuevo currículo nacional? ¿La reforma del sector Salud? ¿El combate a la pobreza y propuestas de desarrollo para las regiones más postergadas? El asunto es que el actual consejo de ministros, más allá de la propia Aráoz, Luna, Basombrío y Bruce, no parece contar con figuras dispuestas a comprarse pleitos que valgan la pena y liderar iniciativas reformistas. Como en los minutos finales del Perú – Colombia, parece que el gobierno juega a no perder, antes que a ganar. Pero debería aspirar a marcar algunos goles, a diferencia de los minutos adicionales de ese partido de fútbol, llevamos apenas un año y dos meses de gobierno. Falta demasiado para ser tan conservador.
Sobre la reforma política
Para el Congreso actual, supuestamente, la reforma política y electoral era una prioridad. Después de las últimas elecciones generales, marcadas por el desorden, exclusiones de candidatos con opción importante de ganar en pleno proceso electoral, la necesidad de una reforma estaba en el centro de la agenda. Más adelante, después de las revelaciones a propósito del caso lava jato y del penoso espectáculo de gobernadores regionales y alcaldes presos o procesados por la comisión de diversos delitos, ya el asunto pasaba de ser importante a ser imprescindible.
Conocemos la historia de la legislatura pasada. Un grupo de trabajo presidido por Patricia Donayre avanzó en la presentación de un anteproyecto de ley electoral integral, pero la comisión de Constitución bajo la presidencia de Miguel Angel Torres no avanzó en su aprobación. En la actual legislatura, la comisión está a cargo de Ursula Letona, quien ha optado por empezar por asuntos urgentes, priorizando la inminencia de las elecciones regionales y municipales. Se corre el riesgo de perder una visión integral y reformas más de fondo, pero al menos podríamos asegurarnos que se avance en algo mínimamente significativo.
Para empezar, se está avanzando en poner algo de orden al proceso electoral, problema agravado por la contrareforma del Congreso anterior. Se busca que las reglas electorales no cambien en pleno proceso y tener un cronograma más ordenado, que por ejemplo no conduzca a tachas y exclusiones en plena competencia. Se está avanzando en regular mejor el financiamiento de las actividades políticas prohibiendo aportes anónimos y buscando mayores niveles de transparencia (bancarización de los aportes); eso está muy bien, el problema es que puede haber formas de “sacarle la vuelta” a la ley mediante actividades proselitistas (los recordados cocteles o polladas). Pero el problema más importante es que las sanciones previstas hasta el momento solo contemplan multas y la eventual pérdida de financimiento público, en un contexto en que los partidos tienen muchas multas sin pagar, en el que los movimientos regionales no reciben este financiamiento, y en el que algunos partidos parecen preferir renunciar a éste en tanto pueden recibir más por fuentes privadas no declaradas. La sanción máxima debería ser la pérdida de registro y la imposibilidad de participar en los procesos electorales. Todo esto se refuerza con la propuesta de que las campañas tengan un responsable que responda ante las autoridades electorales de modo de no comprometer al partido como institución. Al mismo tiempo, no se avanza en el asunto de fondo, que sería el financiamiento público para acceder a los medios masivos de comunicación, principal rubro de los gastos de campaña. Se necesita una franja más importante, que podría llevar incluso a la prohibición de la contratación de publicidad electoral, como en otros países.
De otro lado, se está discutiendo en la Comisión de Constitución asuntos relativos a la democracia interna de los partidos, pero la participación de los organismos electorales queda sujeta a la decisión de mismos, y no se avanza en establecer mecanismos más significativos, como la realización de primarias abiertas. Está pendiente la discusión sobre imponer requisitos más exigentes a los candidatos a elección popular (como excluir a los sentenciados por delitos graves); finalmente, se pretende combatir la fragmentación mediante la exclusión de las organizaciones políticas locales: iniciativa que podría tener sentido, pero quizá no para el 2018, sino para la elección siguiente.
Consensos rotos
Vistas las cosas en perspectiva, mirando el conjunto de América Latina en los últimos años, Perú aparece viviendo una situación privilegiada, aunque suene contraintuitivo para quienes estamos imbuídos en las discusiones domésticas. Hace unas semanas, el colega Ignazio de Ferrari defendía esa posición en las páginas de El Comercio, y concuerdo con él. Por supuesto que hay muchas cosas que están muy mal; o mejor dicho, casi cualquier cosa está muy mal, dada la trayectoria histórica de la que venimos, pero no ser concientes de los cambios positivos que han ocurrido, y no identificar dónde están las bases sobre las cuales apoyarse para seguir avanzando es lo que configurará una profecía autocumplida: todo fue y será una porquería, como en el tango.
En perspectiva, el principal obstáculo que parece estar enfrentando el Perú para seguir avanzando es el “ruido político”, una suerte de conflictividad vacía, una acritud intensa, pero superficial. Es decir, no nos peleamos por definir grandes modelos de sociedad, grandes alternativas de política, la implementación de ambiciosas reformas, sino por cuestiones muy de segundo orden. Como decían algunos fujimoristas ante el pedido de confianza del Presidente del Consejo de Ministros, “no cuestionamos la política educativa general, cuestionamos el manejo de la huelga por parte de la ministra”. El origen de esta situación, me parece, está en el hecho de que el fujimorismo funcionó en los últimos dos gobiernos como una suerte de garante de la estabilidad del modelo económico frente a la amenaza de “involuciones populistas”, y hoy es la oposición a un gobierno que se está convirtiendo en la expresión más orgánica de un gobierno de derecha de orientación pro empresarial de las últimas décadas. Así, la dinámica de conflicto entre gobierno y oposición es intensa, pero artificiosa: un gobierno de Keiko Fujimori podría perfectamente haber contado con la mayoría de los actuales ministros, incluído el presidente, y la bancada mayoritaria dedicaría sus mejores esfuerzos a blindarlos de las críticas.
El frente de defensores del modelo económico se veía unido durante los años de Toledo; luego tuvo gran cohesión bajo la batuta de García, acicateada por la amenaza del humalismo; y empezó a resquebrajarse con Humala. Este era un defensor muy culposo y a última hora del modelo, y empezaron a aparecer discrepancias sobre cómo enfrentar el final del boom de precios altos de nuestros minerales. Kuczynski era supuestamente el personaje político que más confianza podría despertar en el campo de la derecha, pero aparecieron dos problemas: de un lado, una diferencia, que parece sutil pero no lo es tanto, entre un manejo más “empresarial” del Estado frente a uno puramente tecnocrático. Los principios de la Nueva Gestión Pública los emparentan, pero hay diferencias entre ambos. Y del otro lado, lo ya señalado: ahora el fujimorismo (y el APRA) son oposición, apuestan a capitalizar el desgaste del gobierno, por lo que son hipercríticos respecto a las formas y estilos, cuando en realidad coinciden con las políticas de fondo. A esto se suma entusiastamente la izquierda, con su crítica al gobierno de los “lobbies”.
El Gobierno del presidente Kuczynski es ciertamente débil y comete numerosos errores; es muy fácil ubicarlos, señalarlos, y regodearse en los mismos. Y uno puede discrepar con algunas o muchas de sus orientaciones de política. Pero deberíamos tener un debate más sustantivo sobre reformas urgentes y de fondo, y marcar posiciones en torno a ellas, no sobre las superficialidades que concentran la atención de los medios.
Tecnócratas o políticos
Del Consejo de Ministros presidido por Fernando Zavala se comentaba que era “excesivamente tecnocrático” y que era necesario uno “más político”. Parece haber consenso en que el presidido por Mercedes Aráoz es un avance en esa dirección. Aráoz tendría más experiencia y relaciones políticas más amplias que Zavala; Bruce claramente priorizará un manejo más político e intentará reflotar la popularidad gubernamental, como hizo cuando fue ministro de Toledo; el MEF puede seguir con un manejo técnico a cargo de Cooper, pero seguramente Aráoz, economista y ex ministra de economía, se asegurará de desarrollar la “sensibilidad política” en el manejo del MEF. Los cambios de Vexler por Martens en Educación, Mendoza por Pérez en Justicia y el D’Alessio por García en Salud responden a una lógica de evitarse problemas con ministros cuestionados (en la cola de procesos de interpelación y censura), conseguir respaldo en sectores más amplios (APP y el APRA, particulamente) y de reducir las tensiones con sectores adversos a algunas de las iniciativas impulsadas u objetadas por las ministras salientes. El resultado es una tregua momentánea de la oposición (que había anunciado que debían cambiarse a todos los ministros), un respaldo expectante en general, la desactivación de un escenario explosivo en el que se habló de los riesgos de una eventual vacancia presidencial o de un cierre del Congreso después de forzar una segunda censura del Consejo de Ministros. Como que todos entendieron que una guerra abierta destruiría a todos; el contrapeso entre poderes del Estado esbozado por la Constitución parecería haber funcionado en última instancia.
Hemos ganado en estabilidad, ciertamente, en el corto plazo, con este gabinete “más político”. El anterior, más técnico, se había abierto demasiados frentes, propuesto demasiadas cosas, pisado demasiados callos, irritado a adversarios poderosos (en Educación en particular), lo que había dejado al descubierto las falencias y contradicciones del gobierno, los límites de sus capacidades, sus escasas habilidades de comunicación, persuasión, trabajo de base, ausencia de cuadros, etc., etc. No es que fuera un tractor reformista, ciertamente, pero al menos algunas intenciones claras podían distinguirse. El actual deja la sensación de que se opta por seguir una lógica más bien de administración, y de manejar el conflicto con la estrategia de sacar el pie del acelerador. Como que todos los huevos de la canasta de la legitimidad gubernamental se ponen en la recuperación económica evitando el ruido político congresal y en lo que pueda hacer Bruce desde la reconstrucción y el sector vivienda.
Un manejo más político y menos tecnocrático implica por cierto saber elegir mejor las batallas que se quieren librar, y evitar las que se intuyen perdidas de antemano. Cuestionar el “deber ser” en nombre del realismo, por así decirlo. Otra manera, mejor, de pensarlo, es que lo político consiste en buscar crear las condiciones que hagan posible acercarse al deber ser. La política al servicio de las reformas, liderando las iniciativas de los técnicos. Es comprensible que un gobierno debilitado busque un respiro; pero, utilizando una metáfora futbolística, una cosa es rotar la pelota porque se busca desordenar al rival y encontrar una mejor oportunidad para volver a atacar, y otra rotar porque se renuncia al ataque y solo se quiere ganar tiempo. Todavía falta mucho por jugar para optar por un enfoque tan conservador: llevamos apenas un año y dos meses de gobierno. Regalar la iniciativa política llevará a perder el partido del quinquenio de PPK.
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