Se discute actualmente en el Congreso la propuesta de volver a una organización de dos cámaras, con diputados y senadores.
Podría decirse que los Congresos bicamerales son mejores en países heterogéneos y complejos, por dos razones: primero, porque permiten combinar formas de elección de representantes (unidades territoriales más pequeñas en diputados y unidades más grandes o funcionales en senadores) y diferenciar funciones. Segundo, hacen que el proceso legislativo requiera de más negociación y búsqueda de acuerdos: esto hace que la producción de leyes sea más lenta, pero que los resultados sean más estables. Congresos unicamerales serían más propios de países pequeños y homogéneos.
Sin embargo, considero que deberíamos partir por preguntarnos en qué medida los problemas de representación y de funcionamiento de nuestro Congreso se resuelven mediante el bicameralismo, y cómo evitar que, por el contrario, se magnifiquen. Las respuestas, lamentablemente, no son claras.
Podría decirse que en nuestro Congreso unicameral hay un exceso de producción legislativa, que algunas leyes se aprueban sorpresivamente sin el examen y la análisis necesario; esto podría enfrentarse con una cámara de senadores, pero también hay mecanismos más sencillos. Por ejemplo, el reglamento del Congreso debería ser más exigente y establecer un proceso legislativo más claro, transparente y predecible, con agendas bien delimitadas.
¿Necesitamos combinar mecanismos de representación? ¿Tener junto a los congresistas electos en departamentos otros electos en una circunscripción nacional? ¿Queremos que los partidos puedan hacer ingresar al Congreso a cuadros valiosos que no necesariamente pueden ganar una elección departamental? Correcto, pero para esto no se necesita de otra cámara, podría adotarse un sistema electoral mixto como el alemán, en cuyo Bundestag hay representantes elegidos tanto por circunscripciones territoriales como por listas partidarias.
Por último, cambios como estos, ¿mejorarían el funcionamiento y la legitimidad de nuestro Congreso? Solo parcialmente. Porque el problema de fondo está en que la mayoría de nuestros partidos no tienen cuadros o militantes que sigan un programa definido, sino que son vehículos para intereses personalistas. Y con el hecho de que nuestro Congreso es poco relevante para los intereses inmediatos de sus representados: esto se evidencia en el escaso protagonismo del Congreso en la aprobación de la ley de presupuesto. En países con Congresos más fuertes, los representantes se legimitan porque son capaces de negociar con el poder ejecutivo líneas del gasto público relevantes para sus regiones. En la actualidad, esa negociación se da a través de los presidentes regionales, haciendo que los congresistas departamentales se queden con funciones de intermediación de poca monta. Dicho sea de paso, ambos problemas sólo se acentuarían con una lógica de distritos uninominales, propuesta por algunos.
Ver también:
Martín Tanaka: Democracia sin partidos. Perú, 2000-2005. Los problemas de representación y las propuestas de reforma política.Lima, Instituto de Estudios Peruanos, 2005.
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